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我國特色小鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展的辨思 |
| 來源:中機院 時間:2017-06-20 點擊:1395 |
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| 中機院現(xiàn)有文獻針對城市發(fā)展理論、小城鎮(zhèn)問題以及特色小鎮(zhèn)發(fā)展路徑等方面進行了深入研 究，奠定了研究的理論與實踐基礎，但是對特色小 鎮(zhèn)與小城鎮(zhèn)的歷史關聯(lián)性、城鎮(zhèn)體系發(fā)展內(nèi)在規(guī) 律、特色小鎮(zhèn)發(fā)展理念及定位等研究還需進一步 系統(tǒng)探討。
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一、引言
“十三五”規(guī)劃綱要提出“因地制宜發(fā)展特色 鮮明、產(chǎn)城融合、充滿魅力的小城鎮(zhèn)”；2016年7月， 住建部、國家發(fā)改委、財政部聯(lián)合發(fā)布《關于開展 特色小鎮(zhèn)培育工作的通知》，指出2020年打造1000 個左右各具特色、富有活力的特色小鎮(zhèn)，帶動小城 鎮(zhèn)全面發(fā)展；2017年政府工作報告也明確提出支 持中小城市和特色小城鎮(zhèn)發(fā)展。特色小鎮(zhèn)成為推 進新型城鎮(zhèn)化，促進大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā) 展的紐帶，各省市紛紛出臺政策，推進特色小鎮(zhèn)的 建設發(fā)展。我國小城鎮(zhèn)中存在“一村一品”的農(nóng)業(yè) 小鎮(zhèn)、聚集大批鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的小鎮(zhèn)、以旅游業(yè)為載體 的小鎮(zhèn)等，小城鎮(zhèn)建設在取得很大成效的同時也存在諸多亟待厘定和解決的問題。特色小鎮(zhèn)發(fā)展 進程其實是歷史的積淀及沿襲，如何突破小城鎮(zhèn) 發(fā)展瓶頸，是我國面臨的巨大挑戰(zhàn)。
國外有關小城鎮(zhèn)的研究，多從城市發(fā)展理論 入手，首先，聚集經(jīng)濟是城市存在和發(fā)展的重要 原因，表現(xiàn)為城市化經(jīng)濟（多元化經(jīng)濟）和地方化 經(jīng)濟（行業(yè)化經(jīng)濟），地方化經(jīng)濟是指由于某一產(chǎn) 業(yè)的地理集中而提升生產(chǎn)效率的效應（Handeson, 1986）；克魯格曼(1991)的新經(jīng)濟地理則從區(qū)域增 長聚集探尋城市起源和發(fā)展，強調(diào)市場規(guī)模經(jīng) 濟。其次，新城市主義以全局視角審視城市發(fā)展， 強調(diào)保護環(huán)境、以人為本，實現(xiàn)持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展。在此基礎上，國外圍繞可持續(xù)發(fā) 展、環(huán)境和社會等問題開展了關于小城鎮(zhèn)的研究。
國內(nèi)對于小城鎮(zhèn)的研究，從費孝通（1983）提出以 農(nóng)村工業(yè)化和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)為動力推動小城鎮(zhèn)發(fā)展 開始，小城鎮(zhèn)發(fā)展戰(zhàn)略一直存在爭議，部分研究 從制度變遷視角、規(guī)模經(jīng)濟、增長 極及反磁力等理論論證小城鎮(zhèn)是 城市化進程的客觀規(guī)律。此外，部分學者關注小 城鎮(zhèn)發(fā)展困境及誤區(qū)，于立和彭 建東從規(guī)劃、建設、管理方面展開，也有學 者關注小城鎮(zhèn)的特色塑造。當前，特色小鎮(zhèn)成為新型城鎮(zhèn)化的研究熱 點，學者主要從以下三個方面開展相關研究：一 是內(nèi)涵研究，大部分借鑒浙江模式，部分從田園城市、城市區(qū)域核心等理 論豐富其內(nèi)涵；二是發(fā)展問題研 究，重點多為產(chǎn)業(yè)、動力機制、政策設計、體制機 制等；三是發(fā) 展路徑研究，部分學者按照產(chǎn)業(yè)、文化品牌等不同類型 探索，還有學者從精準治理等視 角研究。
綜上，中機院現(xiàn)有文獻針對城市發(fā)展理論、小城鎮(zhèn)問題以及特色小鎮(zhèn)發(fā)展路徑等方面進行了深入研 究，奠定了研究的理論與實踐基礎，但是對特色小 鎮(zhèn)與小城鎮(zhèn)的歷史關聯(lián)性、城鎮(zhèn)體系發(fā)展內(nèi)在規(guī) 律、特色小鎮(zhèn)發(fā)展理念及定位等研究還需進一步 系統(tǒng)探討。
二、我國特色小鎮(zhèn)的發(fā)展邏輯分析
目前，我國特色小鎮(zhèn)包括特色小鎮(zhèn)和小城鎮(zhèn) 兩種形態(tài)，從短期看，特色小鎮(zhèn)和小城鎮(zhèn)不同之 處體現(xiàn)在提出的背景、目標、措施等方面；從長期 看，兩者功能、規(guī)模、布局等方面基本相同，特色 小鎮(zhèn)和小城鎮(zhèn)相得益彰、互為支撐。特色小鎮(zhèn)作 為我國城鎮(zhèn)化發(fā)展特定階段產(chǎn)物，對于促進區(qū)域 經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級、推動大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā) 展至關重要。基于特色小鎮(zhèn)提出的緣由，結(jié)合相關 理論及國際經(jīng)驗，本文從發(fā)展基礎、發(fā)展動力、發(fā) 展機制三方面構(gòu)建我國特色小鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展的邏 輯分析框架，進而探討發(fā)展過程中面臨的關 鍵問題。
首先，從發(fā)展基礎上看，特色小鎮(zhèn)是城市化發(fā) 展特定階段產(chǎn)物。在世界城市化規(guī)律中，一般先有 市場，然后工業(yè)開始發(fā)展，第三產(chǎn)業(yè)逐漸替代工 業(yè)，工業(yè)則開始遠離城市，出現(xiàn)逆城市化進程，正 是一種產(chǎn)業(yè)尋求成本洼地的現(xiàn)象。歐美地區(qū)城市 化起步較早，逆城市化趨勢更明顯，面對工業(yè)化帶 來大量經(jīng)濟、社會矛盾，各國都不同程度關注特色 小鎮(zhèn)建設。在美國硅谷和芝加哥及英、法、德等國 的一些城市，特色小鎮(zhèn)功能與意義已超出傳統(tǒng)行 政意義上“鎮(zhèn)”和“區(qū)”，更像是一個新的地域生產(chǎn) 力創(chuàng)新空間，在有限的空間內(nèi)優(yōu)化生產(chǎn)力布局，破解高端要素聚集不充分的局限。目前，由于我國城 市發(fā)展成本過高，導致城市承載人口的壓力越來 越重，各種城市病凸顯。特色小鎮(zhèn)的提出，實際上 是我國對城市發(fā)展路徑的新選擇，試圖通過合理 的城市群、大中小城市分布，帶動實體經(jīng)濟發(fā)展， 從而探尋一種新的城鎮(zhèn)化道路。
其次，從發(fā)展動力上看，特色小鎮(zhèn)是區(qū)域經(jīng)濟 轉(zhuǎn)型升級的工具。特色小鎮(zhèn)是社會發(fā)展到一定階 段后，區(qū)域性空間與要素聚集的發(fā)展模式，是以經(jīng) 濟發(fā)展為前提的。特色小鎮(zhèn)建設注重比較成本，通 過資源共享，行業(yè)與人口聚集形成行業(yè)規(guī)模經(jīng)濟， 產(chǎn)生聚集經(jīng)濟效應。西方發(fā)達國家特色小鎮(zhèn)強調(diào)市，促進大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展。而過去發(fā) 展過程中，在城市行政管理、資源配置方面，政府 多偏重于大城市，這也是特色小鎮(zhèn)發(fā)展中值得考 慮的問題。尋求大中小城市并舉發(fā)展，取決于一系 列體制創(chuàng)新及其綜合配套改革。
三、我國特色小鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展的辨思
在特色小鎮(zhèn)受到高度關注并形成建設熱潮 之際，對特色小鎮(zhèn)的規(guī)劃、建設和管理更需要冷 靜思考。
（一）發(fā)展理念：城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)律認識有待深化
富有競爭優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)。美國很多世界500強企業(yè)總部都設在小鎮(zhèn)上，如IBM總部在阿蒙克市的“一個 小村莊”，沃爾瑪總部在人口不到2萬的頓維鎮(zhèn)。除了產(chǎn)業(yè)特色顯耀，部分小鎮(zhèn)綜合性功能強，具有較 強輻射力，如瑞士達沃斯小鎮(zhèn)，憑借“世界經(jīng)濟論 壇”創(chuàng)造產(chǎn)業(yè)鏈，并以小木屋式家庭旅館、特色博 物館及滑雪勝地名號贏得全世界關注；美國好時 小鎮(zhèn)始于一家巧克力工廠，逐漸成為負有盛名的 巧克力主題旅游城市，同時配有銀行、飯店、教堂、 學校等社區(qū)功能。這些小鎮(zhèn)通過特色產(chǎn)業(yè)鏈聚集 和公共服務配套，帶動城鎮(zhèn)發(fā)展和區(qū)域經(jīng)濟繁榮。
最后，從發(fā)展機制上看，特色小鎮(zhèn)是城鎮(zhèn)體系 協(xié)調(diào)發(fā)展的手段。對于同等規(guī)模城市數(shù)量，我國大 城市數(shù)量遠遠超過發(fā)達國家，而50萬人口以下城市數(shù)量卻偏低，這意味著我國中小城市發(fā)展相對薄弱。《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020）》提出“以城市群為主導形態(tài)，推動大中小城市和小城鎮(zhèn) 協(xié)調(diào)發(fā)展”，試圖結(jié)合以日韓為代表的集聚型城鎮(zhèn) 化與以德國為代表的均衡型城鎮(zhèn)化的優(yōu)點。均衡城鎮(zhèn)化模式的重要前提是在市場規(guī)律主導下，以扁平的城鎮(zhèn)市場網(wǎng)絡結(jié)構(gòu)替代垂直的城鎮(zhèn)行政等級結(jié)構(gòu)。從城鎮(zhèn)體 系看，加強特色小鎮(zhèn)建設，有利于培育新生中小城諾瑟姆曲線揭示城市化發(fā)展水平與不同發(fā)展 階段的對應關系，僅說明西方國家城市化的一般 規(guī)律。我國城鎮(zhèn)化有其特殊性，以外來移民為主的 美國、加拿大等發(fā)達國家，對村莊概念相對薄弱， 而我國傳統(tǒng)文明的根源在鄉(xiāng)村，完全依據(jù)諾瑟姆 曲線來判斷城鎮(zhèn)化發(fā)展階段是不可取的。此外，諾 瑟姆曲線沒有從制度上進行分析，無法回答加速 期產(chǎn)生“城市病”的原因，也未能提出避免“逆城市 化”的路徑。私有制是西方城鎮(zhèn)化的基礎，是城鄉(xiāng)分離和對立的制度根源。我國公有制主體地位決定了社會主義市場經(jīng)濟能夠 以有力的手段進行調(diào)控，然而，在城鎮(zhèn)化快速發(fā)展 階段，我國利用城市發(fā)展政策控制城市規(guī)模，對城 鎮(zhèn)自身發(fā)展規(guī)律考慮不足，忽略市場調(diào)節(jié)作用，導 致大城市發(fā)展受限，小城鎮(zhèn)發(fā)展緩慢。當前我國城 鎮(zhèn)化正處于質(zhì)量提升的重要階段，因此，特色小鎮(zhèn) 發(fā)展應注重發(fā)揮市場機制，使其在資源配置中起 決定性作用。
新城市主義下人性空間尺度回歸 我國之前在經(jīng)濟社會發(fā)展中，強調(diào)以規(guī)劃引領城市發(fā)展，依靠政府的力量推動，缺乏對個人和 市場機制的尊重，導致規(guī)劃方案落實效果不佳。城市發(fā)展是一個相對自然的過程，雅各布斯的漸進 主義理念認為需順應人類社會發(fā)展秩序，以審慎 態(tài)度推進社會改良。她認為田園城市理論中，依據(jù) 理性規(guī)劃原則進行機械的功能分區(qū)會破壞城市活 力，這些核心思想為后來的倡導性規(guī)劃和新城市 主義奠定了理論基礎。倡導性規(guī)劃是一個自下而 上的過程，具有民主性；與此同時，新城市主義強 調(diào)具有人文關懷、用地集約、適合步行的居住環(huán) 境。特色小鎮(zhèn)強調(diào)自主創(chuàng)新和市場機制，并且是 “自組織”產(chǎn)生的，應摒棄自上而下的規(guī)劃理念，按 照“以人為本”的科學發(fā)展觀，關注居民的生活品 質(zhì)與能效。因此，如何把握規(guī)劃的尺度，鼓勵市民 在規(guī)劃過程中積極參與，注重人性空間尺度的回 歸，強調(diào)引導性規(guī)劃向倡導性規(guī)劃轉(zhuǎn)變至關重要。
（二）建設模式：空間與要素聚集動力有待提高
1.發(fā)展模式同質(zhì)化或過于強調(diào)“特色” 我國部分省市特色小鎮(zhèn)存在功能同構(gòu)現(xiàn)象，主導功能不突出。住建部公布的127個第一批特色 小鎮(zhèn)以旅游發(fā)展型和歷史文化型為主，占比分別 超過60%和40%。旅游產(chǎn)業(yè)的核心是消費，與經(jīng)濟 發(fā)展周期相關，其發(fā)展模式的可持續(xù)性有待考量。 特色小鎮(zhèn)與產(chǎn)業(yè)的多元結(jié)合，能夠為經(jīng)濟發(fā)展提 供多種模式，也為人的發(fā)展提供更多個性化的選 擇，有利于空間要素聚集。此外，與東部經(jīng)濟發(fā)達 的小城鎮(zhèn)相比，西部小城鎮(zhèn)普遍面臨產(chǎn)業(yè)基礎差、 公共服務落后、建設資金不足等問題，基礎較薄弱 的小鎮(zhèn)往往很難提煉出自身優(yōu)勢和特色。特色化 不是目的，只是實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展、提升城鎮(zhèn)建設文化 內(nèi)涵等目標的手段。當小鎮(zhèn)沒有太多可依托的文 化與發(fā)展資源時，應注重非特色化建設路徑下的 精細化、優(yōu)質(zhì)化發(fā)展道路，并充分利用新觀念和新 技術，聚集更多優(yōu)質(zhì)資源，為未來奠定可持續(xù)發(fā)展的基礎。
2.政府主導與房地產(chǎn)介入成本偏高 市場規(guī)律與成本選擇及要素聚集有直接關系，市場會根據(jù)企業(yè)家中先行者的選擇，在比較成 本要素后某一空間聚集，這是產(chǎn)業(yè)聚集的重要原 因。政府過多主導，加強規(guī)劃、形態(tài)、景觀管理，易 導致特色小鎮(zhèn)建設和管理成本偏高，也會增加更 多約束和限制。政府應從過多管理功能中解放出 來，加強基礎設計，在有條件的地方通過市場形 式，完善小鎮(zhèn)的交通網(wǎng)，讓市場和企業(yè)以更專業(yè)化 的視角和手段建設、運營。與此同時，部分特色小 鎮(zhèn)發(fā)展過程中，引入房地產(chǎn)商開發(fā)模式，意味著住 房成本增加，會對其他優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)產(chǎn)生擠出效應。目 前很多城市存在的“房地產(chǎn)去庫存”問題，在不久 的將來可能會在特色小鎮(zhèn)中凸顯。與傳統(tǒng)開發(fā)不 同，特色小鎮(zhèn)更注重房地產(chǎn)企業(yè)持續(xù)的運營能力， 房企應繼續(xù)探索轉(zhuǎn)型路徑，整合優(yōu)勢資源，推動小 鎮(zhèn)向產(chǎn)城融合的宜居宜業(yè)形態(tài)轉(zhuǎn)變。
（三）體制機制：特色小鎮(zhèn)發(fā)展的活力有待激發(fā)
1.等級化行政管理體制的制約 我國城市管理體制中，大城市具有整個行政區(qū)域的管轄權(quán)，導致不同等級城鎮(zhèn)在建設用地指 標等計劃資源分配不均衡；“向心化”資源聚集態(tài) 勢，導致城鎮(zhèn)間“馬太效應”愈發(fā)明顯，并且阻礙區(qū) 域經(jīng)濟一體化的形成。當小城鎮(zhèn)增長到一定經(jīng)濟 規(guī)模和人口規(guī)模后，需要“鎮(zhèn)改市”來完善管理權(quán) 限，否則會制約其發(fā)展水平的提升。此外，對于沒 有行政級別的特色小鎮(zhèn)，要補齊基礎設施短板，成 本勢必增加，市場投資資金落實情況并不樂觀。特 色小鎮(zhèn)多位于郊區(qū)，區(qū)域范圍內(nèi)多是集體土地。依 據(jù)《中國人民共和國土地管理法》，“農(nóng)民集體所有 的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有，由村集體經(jīng)濟 組織或者村民委員會經(jīng)營、管理”，意味著土地權(quán) 屬和用途受到法律條文的制約。
2.政策體系下特色小鎮(zhèn)路徑差異 特色小鎮(zhèn)是一個地方城鎮(zhèn)化政策的先行嘗試，也是不同政府間協(xié)同治理的過程，同時面臨市 場和政府的博弈（姚尚建，2017）。我國城鎮(zhèn)化存在國家目標與地方實踐的差異，中央提及的小鎮(zhèn)與 浙江省的不太一致，提倡村鎮(zhèn)融合發(fā)展，部分修正 了浙江省方案中“非鎮(zhèn)非區(qū)”的提法。在地方實踐 中，地方政府往往側(cè)重于市鎮(zhèn)而非村鎮(zhèn)。從行政動 力來看，政府通過資金扶持、公共服務等方面引 導，只要達到特定人口規(guī)模，新城鎮(zhèn)設置就存在可 能；從市場動力角度，利潤的驅(qū)動使企業(yè)選擇入駐 或離開小鎮(zhèn)，如果小鎮(zhèn)不能形成社區(qū)，就不可避免 會向產(chǎn)業(yè)園區(qū)演變。總體上看，特色小鎮(zhèn)應納入國 家總體戰(zhàn)略，也應通過政策疏解，讓地方政府根據(jù) 當?shù)匦蝿荩招缘刂С謩?chuàng)業(yè)者，并充分發(fā)揮市場 機制，在城鄉(xiāng)治理合流中實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、人口導入 和文化傳承的功能融合。
四、我國特色小鎮(zhèn)發(fā)展面臨的關鍵問題剖析
（一）明確小鎮(zhèn)發(fā)展定位
1.明確小鎮(zhèn)在城鎮(zhèn)體系中的作用 在城鎮(zhèn)體系中，小城鎮(zhèn)起著“承上啟下”的作用。大城市資源聚集優(yōu)勢對勞動力有巨大吸引力， “承上”是指當城市規(guī)模過大時，需在城市之外發(fā) 展小城鎮(zhèn)以疏散城市功能。“啟下”是指小城鎮(zhèn)是 廣大農(nóng)村政治、經(jīng)濟、文化和生活服務中心。但從 城市群的角度來看，城市群是內(nèi)部的市、新城、縣、 小城鎮(zhèn)共同構(gòu)建的立體城鎮(zhèn)體系。特色小鎮(zhèn)在城 鎮(zhèn)體系中的定位要從三方面考慮：一是在行政序 列中，小鎮(zhèn)處在最末的等級，行政資源分配遵從自 上而下的原則；二是從城市群或都市區(qū)角度來看， 小鎮(zhèn)在區(qū)域經(jīng)濟上，與周邊縣、市等是競合的關 系；三是產(chǎn)業(yè)分工上，部分特色小鎮(zhèn)易受本地之外 的其他城市影響，外向型程度較高。因此，特色小 鎮(zhèn)在行政層面處在底層，在區(qū)域經(jīng)濟及產(chǎn)業(yè)分工 中與其它城鎮(zhèn)是“平行”關系，也可能引領帶動其 它小城鎮(zhèn)發(fā)展。
2.創(chuàng)新視角下特色小鎮(zhèn)發(fā)展定位
“城市實驗室”把城市視為創(chuàng)新場所，隨著我 國新城的逐漸發(fā)展，不斷崛起的大同小異的城市 形態(tài)備受爭議。究其本因，是大部分政府寄希望于 城市建設作為刺激經(jīng)濟的手段。特色小鎮(zhèn)的經(jīng)濟 增長、產(chǎn)業(yè)發(fā)展，還必須服務于提升人的生活、人 本身的發(fā)展這一根本目的。它不應成為政府追求 政績的工具，應借鑒城市建設中經(jīng)驗教訓，避免大 拆大建式發(fā)展，更多地轉(zhuǎn)向與當?shù)靥厣L貌格局 結(jié)合、更新的方式。特色小鎮(zhèn)培育需要一定時間和 空間，一般需積淀十幾年至幾十年時間，短時間內(nèi) 要求出成效的目標是不可能實現(xiàn)的。
（二）提升內(nèi)生發(fā)展動力
1.硬件支撐：產(chǎn)業(yè)聚集“溢出效應” 特色小鎮(zhèn)要根據(jù)其所處發(fā)展階段和比較優(yōu)勢選擇支撐產(chǎn)業(yè)，適應經(jīng)濟新常態(tài)，逐步由要素驅(qū)動 轉(zhuǎn)向創(chuàng)新驅(qū)動。建構(gòu)特色小鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的集約化 模式，放大產(chǎn)業(yè)組合聚集的“溢出效應”，是特色小 鎮(zhèn)發(fā)展的關鍵所在。首先，遵循“集中突破”的思 維，發(fā)揮核心產(chǎn)業(yè)的優(yōu)勢，做到本土化運營，形成 地方化經(jīng)濟。其次，追求規(guī)模效益，特色產(chǎn)業(yè)的規(guī) 模發(fā)展優(yōu)勢除了“縱向”核心產(chǎn)業(yè)的發(fā)展外，還要 在“橫向”完成資金、人才、科技、信息等要素的聚 集；另一方面，特色小鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展不同于產(chǎn)業(yè)園 區(qū)，更具有開放性和系統(tǒng)性，在一定區(qū)域內(nèi)，對外 通過分工專業(yè)化，形成區(qū)域產(chǎn)業(yè)鏈，對內(nèi)不斷完善 特色小鎮(zhèn)企業(yè)主體的創(chuàng)新合作交流機制，促進信 息和成果的互通共享。通過集中突破、橫縱聯(lián)合、 內(nèi)外合力，推動特色產(chǎn)業(yè)集聚生態(tài)圈的形成，增強 區(qū)域內(nèi)生發(fā)展動力。
2.軟件服務：重塑文化符號凝聚力 文化符號是一種精神、價值社會屬性和的核心象征，具有很強“溢價”效應。從歷史視角來看， 歐美小鎮(zhèn)的“特色”不是一蹴而就的，大都經(jīng)過很 長一段時間積淀，基本具備以下五大核心元素：一 是特色精神或政治地標；二是特色名人故居、博物館等；三是風俗規(guī)矩與生活方式；四是特色儀式節(jié) 慶、展會賽事與相關類別上下游產(chǎn)業(yè)；五是特色景 觀、旅游民宿和生活體驗。我國村鎮(zhèn)基本具備以上 五大核心要素，然而特色文化的凝聚力仍顯不足， 亟需“文化符號”的重塑。一方面，在建筑傳承、故 事傳承、空間體驗和內(nèi)容設計上，將傳統(tǒng)文化遺產(chǎn) 轉(zhuǎn)化成真正體現(xiàn)傳統(tǒng)與當代文化融合創(chuàng)新的地標 和空間；另一方面，將重點放在呵護高質(zhì)量企業(yè) 上，以實現(xiàn)特色產(chǎn)品培育，營造誠信和諧產(chǎn)銷氛 圍，城鄉(xiāng)投資人與本地居民在有形和無形資產(chǎn)上 共建共享、互利共贏。
（三）厘定發(fā)展主體權(quán)責
1.政府與市場職能邊界的劃定 根據(jù)《關于加快美麗特色小（城）鎮(zhèn)建設的指導意見》，特色小鎮(zhèn)的運作方式是“政府引導，企業(yè) 主體、市場化運作”。首先，就政府與市場的職能邊 界而言，不能錯位、越位和缺位。政府主要是在公 共領域，制定政策、措施等保障公共服務、公共物 品的供給，為要素聚集和產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供物質(zhì)基礎 和制度支撐。市場主要在私人領域，企業(yè)之間的高 度分工與合作產(chǎn)生經(jīng)濟效率和巨大創(chuàng)新活力，聚 集人、物、資金等生產(chǎn)要素，產(chǎn)生聚集效應。其次， 就政府與市場兩種手段的協(xié)調(diào)關系而言，要補位。 在公共領域，政府起主導作用的基礎上，要充分發(fā) 揮市場機制作用，引入市場競爭主體，實現(xiàn)多元化 投資主體，增加公共品供給，但要避免公共物品 “市場化”。在私人領域，在發(fā)揮市場決定性作用的 同時，政府要排除一些利益集團和舊體制的干擾， 營造公平競爭環(huán)境，但要避免政府“企業(yè)化”。
2.鼓勵多方主體參與精準治理 特色小鎮(zhèn)從開發(fā)建設到品牌傳遞是長期運營的過程，治理模式往往是關鍵。相對一般治理，精 準治理更注重治理的目標導向、公民有效參與、過 程合法透明及結(jié)果評估監(jiān)督。特色小鎮(zhèn)建設過程 中，當政府行政權(quán)力過大而約束力量相對薄弱時，其他主體有可能被邊緣化（Congleton,2011）；企業(yè) 目標的核心是利潤最大化，它與居民的追求在本 質(zhì)上不符。因此，精準治理應著眼于讓小鎮(zhèn)居民生 活更加美好這一目標，承認居民的主體地位，吸納 與其特色相關聯(lián)的多方參與主體，使其成為市場 化的第三方。特色小鎮(zhèn)的發(fā)展需要各組織間優(yōu)勢互補，在后期發(fā)展中應形成共同治理的互動關系， 包括：其一，政府由行政監(jiān)管轉(zhuǎn)向提供相應公共服 務，實現(xiàn)制度、資源及基本公共服務的有效供給， 村鎮(zhèn)經(jīng)濟組織憑借資源優(yōu)勢發(fā)展實體經(jīng)濟；其二， 房地產(chǎn)企業(yè)除了提供產(chǎn)業(yè)與居住空間外，還應結(jié) 合科技、農(nóng)業(yè)、文旅等特色，積極探索轉(zhuǎn)型模式；其 三，產(chǎn)業(yè)基金及服務商則需提供相關配套服務，成 為產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新、規(guī)模化的動力；其四，強調(diào)市民公眾 和第三方的主體性參與，不僅參與特色小鎮(zhèn)建設， 還負有共同管理和監(jiān)督的職責。
五、推進特色小鎮(zhèn)建設的路徑
（一）尊重城市發(fā)展規(guī)律，積極轉(zhuǎn)變規(guī)劃理念
1.明確特色小鎮(zhèn)發(fā)展理念，因地制宜有序推進 特色小鎮(zhèn)發(fā)展的理論體系亟需完善，明確其作為地域生產(chǎn)力要素的理論與現(xiàn)實價值，在尋求 傳統(tǒng)與現(xiàn)代價值結(jié)合中推進創(chuàng)新。首先，明確城鎮(zhèn) 化有其自身發(fā)展規(guī)律，特色小鎮(zhèn)建設是全生命周 期的持續(xù)過程，不能盲目追求速度，必須堅持循序 漸進；其次，不同地區(qū)具有不同發(fā)展條件和階段特 征，要堅持因地制宜推進；最后，完善特色小鎮(zhèn)建 設方面的法律、法規(guī)和政策支撐體系，營造公平有 序的市場環(huán)境。
2.把握特色小鎮(zhèn)發(fā)展尺度，科學制定倡導性 規(guī)劃特色小鎮(zhèn)規(guī)劃的制定應“以人為本”，建立有 效的公眾參與機制，注重經(jīng)濟、社會、生態(tài)的可持續(xù)發(fā)展。第一，強調(diào)功能復合，著力完善基礎設施， 使其能主動承接大城市人口、產(chǎn)業(yè)及其服務功能 的疏散，謀求區(qū)域可持續(xù)發(fā)展；第二，呼吁人文關 懷，尊重小鎮(zhèn)的歷史文脈，把握空間尺度，營造真 正人性化空間；第三，注重規(guī)劃的彈性，特色小鎮(zhèn) 建設要堅持市場與企業(yè)的主體地位，規(guī)劃需為市 場的不確定性留出調(diào)整空間。
（二）加快培育主導產(chǎn)業(yè)，堅持多元化發(fā)展道路
1.謹防特色小鎮(zhèn)房地產(chǎn)化，推進產(chǎn)城融合發(fā)展 特色小鎮(zhèn)成為房地產(chǎn)企業(yè)新的發(fā)展機遇，但 特色小鎮(zhèn)建設過程中，應謹防房地產(chǎn)商的過度開 發(fā)。一方面，地方政府應提高房地產(chǎn)企業(yè)進行特 色小鎮(zhèn)建設的準入門檻，要以產(chǎn)業(yè)發(fā)展為核心，堅 決杜絕沒有產(chǎn)業(yè)支撐的房地產(chǎn)開發(fā)模式；另一方 面，房地產(chǎn)企業(yè)應以資本優(yōu)勢占據(jù)產(chǎn)業(yè)鏈關鍵環(huán) 節(jié)，依托特色小鎮(zhèn)的建設運營整合產(chǎn)業(yè)資源，形成 產(chǎn)業(yè)聚集，向可持續(xù)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，形成“地產(chǎn)+產(chǎn)業(yè)”的戰(zhàn)略布局。
2.立足小鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)和文化，探索多元化建設模式 特色小鎮(zhèn)發(fā)展要強調(diào)產(chǎn)業(yè)和文化在激發(fā)空間活力方面的作用，尋求差異性定位，把握價值與優(yōu) 勢的整合創(chuàng)新。一方面，立足特色小鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)突出功 能，進行專項建設，積極探索養(yǎng)老、教育小鎮(zhèn)等多 元化建設模式，提升核心競爭力；另一方面，打造“特色小鎮(zhèn)+”的品牌，通過多要素集成、多業(yè)態(tài)聚 合、多功能融合，搭建以城帶鄉(xiāng)、城鄉(xiāng)互動的有效 載體，構(gòu)建創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)平臺，以激發(fā)市場活力和社會 創(chuàng)造力。
（三）完善制度體系建設，助力特色小鎮(zhèn)可持 續(xù)發(fā)展
1.深化城鎮(zhèn)管理體制改革，提升行政管理效率 積極推動城鎮(zhèn)等級化行政管理體制的改革，通過改革賦予小城鎮(zhèn)在土地、財政、稅收、融資等 方面更為普適的自主權(quán)，激發(fā)特色小鎮(zhèn)發(fā)展?jié)摿Α?首先，弱化地級市的直接行政管理權(quán)，將城市的經(jīng) 濟職能和管理職能分流，提高行政管理的效率；其 次，在城市發(fā)展過程中要有機區(qū)分行政資源和市 場化資源，弱化政府配置資源功能，把更多機會讓 渡給市場，政府更多地做好公共服務。
2.加快政府職能轉(zhuǎn)變，建立多方協(xié)同參與機制 一方面，政府必須堅持“小城鎮(zhèn)、大服務”改革 方向，強化公共服務職能，與此同時，采取“社會 化”模式將一些基礎設施交由社會參與承擔；另一 方面，推進小鎮(zhèn)治理主體多元化、智庫化，強調(diào)居 民與市場化第三方參與，同時實現(xiàn)小鎮(zhèn)運行機制 平臺化、網(wǎng)絡化，通過政府工作信息平臺提供信息 傳遞、中介服務和監(jiān)督管理等服務，推進權(quán)力清單、責任清單和負面清單的管理模式。
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