本文對EOD項目在江蘇省開展現(xiàn)狀以及項目存在問題進(jìn)行了梳理與總結(jié)，對EOD項目規(guī)范化實施、管理、政策激勵等方面提出了相應(yīng)的建議。但本文仍有不足，即無法解決當(dāng)前EOD項目最核心的隱性債務(wù)風(fēng)險與關(guān)聯(lián)性不強(qiáng)的問題。從江蘇省EOD項目實施主體來看，即使任何文件并未規(guī)定EOD項目實施主體須為國企，但基本上所有項目的實施主體無一例外均為當(dāng)?shù)貒衅髽I(yè)或國有企業(yè)控股的公司。其背后的邏輯實際上就是國資背景的企業(yè)帶來的隱含“政府兜底”的性質(zhì)更受金融機(jī)構(gòu)青睞。即使當(dāng)下各種嚴(yán)控隱債的規(guī)定陸續(xù)出臺，但這一現(xiàn)狀反映了“隱性債務(wù)”未來發(fā)生的可能性仍對國企融資發(fā)揮著積極作用。此外，當(dāng)前EOD項目的產(chǎn)業(yè)子項仍以科創(chuàng)園區(qū)、農(nóng)文旅、康養(yǎng)、活動會場等為主，其收益情況受市場環(huán)境影響較大且缺乏生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)類的產(chǎn)業(yè)，關(guān)聯(lián)性相對不足。因此，針對如何解決EOD項目可能存在的隱債風(fēng)險與關(guān)聯(lián)性不足的問題仍需深入研究與探討。

一、江蘇省EOD模式試點推進(jìn)情況

2020、2021年江蘇省響應(yīng)生態(tài)環(huán)境部關(guān)于推薦生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向開發(fā)模式試點項目的號召，組織開展國家EOD模式試點項目申報，經(jīng)評審，4個項目納入國家試點。2022年生態(tài)環(huán)境部建立生態(tài)環(huán)保金融支持項目庫，組織全國開展包括EOD項目在內(nèi)的生態(tài)環(huán)保項目申報，江蘇5個EOD項目入選國家生態(tài)環(huán)保金融支持項目庫。為進(jìn)一步推進(jìn)生態(tài)環(huán)境治理模式創(chuàng)新，江蘇省高位推動省級EOD模式試點工作，2022年9月，江蘇省印發(fā)《關(guān)于組織開展江蘇省生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)模式試點工作的通知》，開展省級EOD模式試點推廣工作，初步明確了力爭圍繞工業(yè)園區(qū)提升、農(nóng)村環(huán)境綜合整治、生態(tài)環(huán)境保護(hù)修復(fù)、重大生態(tài)環(huán)境治理等方面打造省級試點項目的目標(biāo)，并確定給予省級試點項目綠色金融、環(huán)評審批、污染物減排總量、資金獎勵等多項政策支持。為更好指導(dǎo)省內(nèi)EOD模式試點項目實施，2023年3月，江蘇省印發(fā)《江蘇省生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向開發(fā)模式(EOD)實施工作方案(試行)》，方案按照環(huán)境治理內(nèi)容及關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)進(jìn)一步將省級試點項目細(xì)分為工業(yè)園區(qū)提升類、農(nóng)村環(huán)境綜合整治類、生態(tài)環(huán)境修復(fù)類、重大生態(tài)環(huán)境治理類等，并印發(fā)技術(shù)指南與資金獎勵辦法。截至2023年11月，江蘇省已有14個項目進(jìn)入省級試點庫。目前，江蘇省共有23個省級及以上EOD模式試點項目，總投資約663.39億元。其中，國家級試點項目9個，總投資約278.61億元;省級試點項目14個，總投資約384.78億元。從生態(tài)環(huán)境治理項目類型看，涉及水環(huán)境整治及生態(tài)修復(fù)工程的項目20個，涉及土壤及地下水污染防治的項目6個，涉及固廢處置利用的項目1個，涉及農(nóng)村環(huán)境整治的項目4個。從開發(fā)產(chǎn)業(yè)看，特色農(nóng)業(yè)項目7個，文旅產(chǎn)業(yè)項目10個，建立科創(chuàng)園區(qū)項目15個。從投資占比來看，財政投入約占總投資的2.5%，社會資本約占28.14%，貸款金額約占66.64%，其他資金投入約占2.72%。從組織單位來看，區(qū)縣人民政府組織實施的項目14個，園區(qū)管委會或其他政府部門組織實施的項目9個。從分布來看，南京、無錫、徐州、淮安、揚州項目較多，其中無錫項目最多，共6個項目，總投資合計約146.3億元。常州、南通、連云港、鎮(zhèn)江無項目。

二、江蘇省EOD模式試點推進(jìn)工作的不足

雖然江蘇省EOD模式試點已在制度創(chuàng)新和項目儲備方面取得了一定成效，但在項目實施與政策設(shè)計上仍有4點不足。

3.1 負(fù)債率過高

江蘇省級及以上EOD模式試點項目和各地謀劃中的EOD項目總投資中銀行貸款等負(fù)債類資產(chǎn)占比約為70.71%。單個項目資產(chǎn)負(fù)債率普遍為60%～70%，其中負(fù)債率最高的項目高達(dá)88%。即使按當(dāng)前江蘇省“環(huán)保貸”業(yè)務(wù)給予的優(yōu)惠利率不超過LPＲ+50個基點計算，5年期的LPＲ為3.55%，最高利率不超過4.05%，僅省級及以上EOD模式試點項目1年期貸款利息16.02億～18.28億元，平均每個項目1年的融資成本0.7億～0.79億元。如果項目貸款期限更長或選擇發(fā)行債券，融資成本將更高。較高的融資成本不僅會降低產(chǎn)業(yè)反哺收益的能力，還可能導(dǎo)致項目實施單位在環(huán)境治理與關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)實施運營中，產(chǎn)生“挑肥揀瘦”的傾向，最后集中資源經(jīng)營產(chǎn)業(yè)，甚至放棄環(huán)境治理工程的實施與運維，使得項目逐漸偏離預(yù)期目標(biāo)。

3.2 項目現(xiàn)實低風(fēng)險與創(chuàng)新示范性“兩難”

從制度設(shè)計層面，各級生態(tài)環(huán)境、發(fā)改、財政部門更傾向于支持具有創(chuàng)新示范效應(yīng)的EOD模式項目，如“生態(tài)修復(fù)+文旅康養(yǎng)”“農(nóng)村環(huán)境整治+鄉(xiāng)村振興”“農(nóng)業(yè)面源治理+生態(tài)農(nóng)業(yè)”“生態(tài)環(huán)境提升+科創(chuàng)園區(qū)”等。因其實施路徑更加生態(tài)、關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)附加值更高，也更利于形成生態(tài)環(huán)境治理模式創(chuàng)新可復(fù)制可推廣的經(jīng)驗，尤其是在破解蘇北地區(qū)農(nóng)村生活污水、農(nóng)業(yè)面源污染、環(huán)太湖周邊水生態(tài)環(huán)境等問題方面。但該類項目也存在項目關(guān)聯(lián)性偏理論、不直接，收益來源不確定性大，實施風(fēng)險高等缺點，如農(nóng)業(yè)面源污染、農(nóng)村生活污水治理無收益來源缺乏反哺通道，生態(tài)農(nóng)業(yè)、生態(tài)養(yǎng)殖增收受市場環(huán)境影響較大，太湖周邊生活污水治理缺乏抓手、生態(tài)文旅市場飽和等。與之相對，許多EOD模式雖因未體現(xiàn)治理模式創(chuàng)新不受管理部門青睞，但由于其關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)鏈較完整、價值實現(xiàn)路徑較成熟，已具有廣闊市場，且產(chǎn)業(yè)與環(huán)境治理捆綁更直接，關(guān)聯(lián)性更強(qiáng)，反而更受項目單位、社會資本與融資機(jī)構(gòu)的歡迎，更易獲得低息融資與較好的現(xiàn)金流，如“環(huán)境治理修復(fù)+片區(qū)開發(fā)”“生態(tài)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)+園區(qū)開發(fā)”等。由于具有創(chuàng)新示范效應(yīng)的EOD模式項目自身存在風(fēng)險，金融機(jī)構(gòu)會更加審慎地向其提供融資，可能會要求增加擔(dān)保條件、提高融資利率甚至拒絕發(fā)放貸款，這又進(jìn)一步增加了項目資金鏈斷裂的風(fēng)險。

3.3 隱性債務(wù)風(fēng)險

地方隱性債務(wù)主要有違規(guī)舉債、違規(guī)提供擔(dān)保、違規(guī)進(jìn)行政府購買服務(wù)、違規(guī)PPP項目與違規(guī)設(shè)立地方政府投資基金5種。從EOD典型實施路徑與江蘇省EOD試點項目與相關(guān)管理文件來看，違規(guī)舉債、違規(guī)進(jìn)行政府購買服務(wù)與違規(guī)設(shè)立地方政府投資基金等3種隱性債務(wù)風(fēng)險基本可借助前期審查、項目邊界劃定與后期政府嚴(yán)控等手段避免。但在江蘇省EOD試點項目謀劃審核與實際管理過程中，違規(guī)PPP項目、違規(guī)提供擔(dān)保所產(chǎn)生的隱債風(fēng)險往往難以識別與預(yù)防。從識別隱債風(fēng)險的角度，《關(guān)于防范化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險的意見》表示，規(guī)范PPP項目形成中長期財政支出事項不屬于地方政府隱性債務(wù)，違規(guī)的PPP項目視為隱性債務(wù);《關(guān)于推薦生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)模式試點項目的通知》明確了，采用政府和社會資本合作(PPP)模式的項目需納入國家發(fā)展改革委或財政部PPP項目庫的要求，但由于不存在“非PPP模式”的界定，大部分項目尚處前期，在后續(xù)實施推進(jìn)中仍可能存在行違規(guī)PPP模式之實的所謂“非PPP項目”。從預(yù)防違規(guī)擔(dān)保的角度，違規(guī)擔(dān)保指地方政府以財政性資金、國有資產(chǎn)等為企業(yè)、單位、個人的融資提供擔(dān)保承諾，主要包括向債權(quán)人出具擔(dān)保函、承諾函、安慰函或制發(fā)內(nèi)部文件、通知、會議紀(jì)要等。雖然江蘇已發(fā)布相關(guān)文件要求不以任何形式增加地方政府隱性債務(wù)，但違規(guī)擔(dān)保的隱債風(fēng)險仍然可能在3個層面上發(fā)生。一是授權(quán)層面。地方政府可能因具有推動項目謀劃的動機(jī)，在授權(quán)項目開發(fā)或牽頭公司的自身運營過程中給予地方財政“兜底”的相關(guān)協(xié)議及承諾［5］。二是合作層面。地方國企與社會資本方的合作方式可能存在項目實施過程中使其自身陷入無限責(zé)任或相較于其自身資產(chǎn)過大的連帶責(zé)任。三是救濟(jì)層面。即使地方政府事先并未做出任何“兜底”承諾或協(xié)議，地方財政項目原則上僅按其注資比例對授權(quán)國企運營或項目開發(fā)負(fù)責(zé)。但當(dāng)?shù)胤絿蠡蝽椖恳蚪?jīng)營不善面臨債務(wù)償付危機(jī)時，地方政府可能會出于維穩(wěn)或道義責(zé)任，通過地方財政或以土地出讓收益、稅收、預(yù)期新增財政收入等手段對其進(jìn)行“兜底”。此外，隨著EOD試點申報工作的開展，江蘇EOD試點項目申報主體也逐漸由區(qū)縣級人民政府或園區(qū)管委會廣化為基層的人民政府。隨著大量財政體量更小的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府或街道辦事處開始組織申報項目，隱性債務(wù)風(fēng)險將進(jìn)一步加大。

3.4 管理制度缺乏

目前，江蘇EOD模式試點項目的政策文件主要聚焦于前端的謀劃與申報階段，缺乏對項目全生命周期管理的相關(guān)政策文件。項目實施、運營的規(guī)范建設(shè)、績效考核等“后管理”工作處于“無人問津”的狀態(tài)。項目實施過程監(jiān)管的缺失極易造成項目實施進(jìn)度滯后，甚至“爛尾”。經(jīng)調(diào)研，各地EOD模式項目普遍存在項目實施進(jìn)度較慢的問題。其中，部分項目是社會資本募集尚未完成，項目開工建設(shè)缺乏資金來源造成的。但也有較多項目總體進(jìn)度滯后是環(huán)境治理類子項實施較慢導(dǎo)致的，部分實施單位由于其前期承諾的環(huán)境治理修復(fù)類子項推進(jìn)難度大，且本身與產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)性不強(qiáng)，難以創(chuàng)造明顯收益，而優(yōu)先推進(jìn)產(chǎn)業(yè)類項目，“打折扣”、緩慢實施甚至?xí)翰粚嵤┉h(huán)境治理類的項目。治理、產(chǎn)業(yè)子項進(jìn)度不一致問題加劇，將逐漸減少后期牽頭公司與社會資本推進(jìn)治理子項的意愿。此外，隨著產(chǎn)業(yè)子項建設(shè)進(jìn)度的推進(jìn)，地方政府也可能因項目已投入較多資金且即將產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益與財政稅收，而不得不將治理子項缺失視為“沉沒成本”，默許整個項目從EOD模式轉(zhuǎn)變?yōu)榧兩虡I(yè)開發(fā)。因此，項目管理缺失造成的影響將隨著時間推移進(jìn)一步加重。

四、推進(jìn)江蘇省EOD模式試點的政策建議

結(jié)合問題，當(dāng)前推動EOD的政策應(yīng)從降低融資成本、平衡風(fēng)險與創(chuàng)新示范、嚴(yán)控隱債風(fēng)險、加強(qiáng)全流程管理4個方面入手。

4.1 優(yōu)化政策環(huán)境，降低融資利率

項目總投資來源主要為政府注資、社會資本和金融機(jī)構(gòu)融資。在各級政府面臨財政收入與一般支出普遍赤字的背景下，通過加大政府注資降低項目負(fù)債率難度較大，也不利于地方政府財政保持健康的收支狀態(tài)。因此，需要采取措施增加社會資本與融資占比，前者主要難題在于招募，后者困境在于融資成本過大。EOD模式項目對社會資本的吸引除了取決于項目風(fēng)險與收益，還將受外部政策環(huán)境影響。因此，優(yōu)化政策環(huán)境將提升EOD項目對社會資本的吸引力。優(yōu)化政策環(huán)境可從深化現(xiàn)有政策與拓寬政策空間兩方面著手。從深化現(xiàn)有政策方面，對于現(xiàn)有“環(huán)保擔(dān)”政策，可進(jìn)一步優(yōu)化設(shè)置EOD項目類型專項予以支持，其利率、融資期限與擔(dān)保費率可參考“綠色領(lǐng)軍發(fā)展企業(yè)”給予優(yōu)惠;從拓寬政策空間來看，當(dāng)前所有優(yōu)惠政策基本均為生態(tài)環(huán)境部門出臺或牽頭出臺，為進(jìn)一步提升EOD模式的社會資本吸引力，建議發(fā)改、財政等部門出臺更多支持政策。如設(shè)立EOD模式試點項目優(yōu)惠信貸風(fēng)險資金池、簡化項目立項審批手續(xù)等。此外，對具有優(yōu)秀示范效應(yīng)的項目，可通過高位推進(jìn)運營、掛牌示范，廣泛宣傳，開展專場招商引資推介會與金融助力對接會的手段，增強(qiáng)社會資本對EOD試點項目的投資信心。為進(jìn)一步降低EOD項目因負(fù)債率高帶來的融資成本的問題，需要同相關(guān)金融機(jī)構(gòu)，尤其是人民銀行或政策性銀行及財政廳進(jìn)行對接，推出更多大額、長期、低息甚至貼息的金融產(chǎn)品，如針對生態(tài)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的“環(huán)基貸”“環(huán)基債”等。

4.2 根據(jù)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新示范性，分級支持引導(dǎo)

建議針對EOD項目的創(chuàng)新示范性，給予差異化的支持政策。針對創(chuàng)新示范性較強(qiáng)的項目前期收益不確定性大、對市場環(huán)境較敏感的特點，應(yīng)重點給予優(yōu)惠金融政策支持，通過延長償債期限、降低融資利率甚至專項貼息等方式營造良好的市場環(huán)境，逐步培育其自身“造血”功能。此外，還可探索給予優(yōu)惠招商條件的支持政策。針對具有自身關(guān)聯(lián)性較強(qiáng)，現(xiàn)金流和收益較穩(wěn)定，但前期固定資產(chǎn)投入大、創(chuàng)新示范性弱的項目，應(yīng)重點給予大額授信支持，并適當(dāng)輔以財政資金補助、簡化審批流程等優(yōu)惠政策。同時，可在其收益反哺穩(wěn)定的基礎(chǔ)上，積極引導(dǎo)項目向創(chuàng)新示范方向發(fā)展，實施開展更多可產(chǎn)生正外部性的環(huán)保工程，如因地制宜建設(shè)生態(tài)安全緩沖區(qū)、生態(tài)濕地等。

4.3 建立隱債管理機(jī)制，規(guī)避項目風(fēng)險

需主要做好違規(guī)PPP項目的識別與違規(guī)擔(dān)保行為的預(yù)防2項工作。建議從3方面建立EOD模式項目的隱債風(fēng)險管理機(jī)制。一是建立EOD項目隱債識別標(biāo)準(zhǔn)。梳理歸納EOD項目的典型違規(guī)PPP項目形式，建立黑名單或建立非PPP模式白名單，加強(qiáng)前期審核。二是建立違規(guī)擔(dān)保監(jiān)管體系。由省財政、發(fā)改部門分別在項目前期立項、中期評估考核、后期竣工驗收及終期運營階段，對隱債風(fēng)險進(jìn)行全流程監(jiān)管，重點監(jiān)管地方政府對國企組織實施項目授權(quán)行為及平臺公司與社會資本合作機(jī)制兩方面的內(nèi)容。三是探索發(fā)行項目專項債券。對可產(chǎn)生較好環(huán)境績效與收益反哺的EOD項目，可探索集中打包申請專項債券，通過“顯化”債務(wù)降低隱性債務(wù)風(fēng)險，疏導(dǎo)部分優(yōu)質(zhì)項目的融資壓力。

4.4 聯(lián)合多部門，健全全流程管理機(jī)制

EOD試點項目除涉及生態(tài)環(huán)境部門外，部分項目還與農(nóng)業(yè)農(nóng)村、水利、自然資源、文化旅游等部門相關(guān)。建議上述相關(guān)部門針對EOD試點模式項目實施內(nèi)容給予一定政策支持。為更好管理EOD模式試點項目，建議生態(tài)環(huán)境部門會同相關(guān)主管部門對試點項目聯(lián)合開展監(jiān)管。為實現(xiàn)EOD模式試點項目的全流程規(guī)范化管理，建議省財政、發(fā)改部門牽頭進(jìn)一步完善制定相關(guān)管理政策文件。(作者：徐文濤，高海龍)