本文結合太原市“平急兩用”公共基礎建設的實踐，堅持問題導向和目標導向，聚焦“建多少、在哪建、怎么建、用什么地”等重點任務，通過發展目標、空間布局、示范引領、項目支撐、機制保障等維度探索“平急兩用”公共基礎建設的規劃策略，指引“隔離房源”“物資儲備”“醫療救治”“基礎設施”四類設施建設，增強城市公共應急處置能力，提升城市治理現代化水平，構建“平時”運營可持續、“急時”應急有保障的太原市“平急兩用”公共基礎設施體系，實現太原市更高質量、更可持續、更為安全發展。
一、研究背景
超大特大城市以及一些大城市人口規模大、人員流動性強，新發重大疫情及突發公共事件始終是城市安全的重大威脅，在超大特大城市積極穩步推進“平急兩用”設施建設，是黨中央、國務院從深入總結新冠疫情三年防控經驗、更好統籌發展和安全的戰略高度作出的一項重大決策部署。
2023 年2月，中央政治局會議指出，要深入總結3年多來特別是最近一段時間的經驗做法，建強衛生健康服務體系，堅決鞏固住來之不易的重大成果。2023年4月、7月，兩次中央政治局會議明確部署“積極穩步推進超大特大城市‘平急兩用’公共基礎設施建設”。2023 年7月，國務院常務會議通過《關于積極穩步推進超大特大城市“平急兩用”公共基礎設施建設的指導意見》。2023年8月，國家發展改革委印發《關于積極穩步推進超大特大城市“平急兩用”公共基礎設施建設的通知》，提出加快“平急兩用”項目建設。2023年9月，山西省發改委印發《關于加快推進超大特大城市“平急兩用”公共基礎設施建設的通知》，積極推動“平急兩用”公共基礎設施建設。2024年3月，太原市列入第一批“平急兩用”公共基礎設施建設城市名單。
積極穩步推進“平急兩用”設施建設意義重大，是堅持“以人民為中心”發展思想的關鍵舉措，是落實“總體國家安全觀”發展理念的重要實踐，是推動城市可持續、高質量發展的重要契機。太原市作為山西省唯一列入“平急兩用”公共基礎設施建設布局的城市，承擔著輻射全省發展、保障省域安全的重大責任，通過“平急兩用”設施建設，打造“平時”高質量發展增長極，“急時”高標準保障承載區，提升太原市應對重大疫情和突發公共事件的能力和水平，推動建設宜居、韌性、智慧城市，再現“錦繡太原城”盛景。
二、發展基礎
2.1 文旅資源富集，山區、近郊區旅居設施承載能力較弱
太原市現有自然保護區4處，風景名勝區3處，森林公園5處，A級旅游景區31家；現有各級文物保護單位和不可移動文物2200余處，生態環境優越，歷史文化悠久。根據太原市統計年鑒，截至2022年，現有酒店、民宿等旅游居住設施約307處，客房約3.7萬間，可提供床位約5.9萬張。根據調研統計，位于山區、近郊區的酒店、民宿設施約12處，客房約450間，占比約為0.7%，山區、近郊區旅居設施發展相對滯后，“急時”快速轉為應急隔離場所的承載空間亟需拓展。
2.2 醫療體系健全，醫療應急能力有待提升
太原市現有省、市、縣管醫院174所，鄉鎮衛生院52個，社區衛生服務中心59個，醫療衛生服務體系健全，服務均衡性較好。現有疫情監測哨點醫院4所，尚未實現所有區縣全覆蓋；全市二級以上公立醫院均設有發熱門診，僅部分醫院具備快速擴容發熱門診條件；承擔新冠疫情救治功能的三級醫院共有3所，重癥監護病區床位占總床位數尚不足10%，疫情重癥救治和醫療應急服務能力有待進一步提升。
2.3 物資儲備充足，部分倉儲設施空間分布不優
太原市現有大型生活物資倉儲設施33處，儲備糧食約40萬噸，可滿足全市居民不少于15 天的穩定供應，儲備蔬菜約1.4萬噸，儲備凍肉約0.2萬噸，可滿足全市居民不少于5天的穩定供應，物資儲量較為充足，但尚未形成系統的應急保障體系，九州、河西農批市場等部分倉儲設施位于城市中心區域，空間布局亟需優化。
2.4 基礎設施完善，山區存在一定服務短板
太原市現狀依托機場、鐵路及公路形成較為完善的綜合交通體系，可滿足區域及市內交通出行需求。太原市建成區及近郊區基本實現市政道路和公用設施管網覆蓋，配套條件較好；山區受地形和居住人口規模影響，基本實現通路、通水、通電、通信和清潔供熱、垃圾分類全覆蓋，但在設施規模、污水處理、供水安全等方面存在一定短板。
三、規劃策略研究
統籌公共安全與城市發展，擴展“平疫”“平災”“平假”等應用場景，把握好政府與市場、成本與收益、“平時”與“急時”的關系，通過錨定建設目標、謀劃總體格局、打造集中承載、深化項目研究、健全工作機制等規劃策略，積極穩步推進太原市“平急兩用”公共基礎設施建設。
3.1 錨定建設目標，明確階段任務要求
緊扣《關于積極穩步推進超大特大城市“平急兩用”公共基礎設施建設的指導意見》文件精神，擴容城市山區優質旅游居住資源，補齊城市健康治理現代化短板，增強城市公共應急處置能力，提升城市治理現代化水平，結合太原市實際提出“一年起步、三年成型、五年見效”的“三步走”策略，分階段明確具體建設要求和任務。
到2023年底，制定實施方案，形成項目庫、分布圖、任務單和推進表。
到2025年底，儲備具有隔離功能房源不低于0.5萬間，承擔主要救治任務的三級醫院重癥監護病區床位數（含可轉換重癥救治床位）占醫院編制床位總數的比例不低于10%，儲備“平急兩用”倉儲設施總規模不低于60萬噸。
到2027年底，儲備具有隔離功能房源不低于1萬間，疫情監測哨點醫院覆蓋所有區縣，二級以上醫院具備快速擴容發熱門診條件，儲備“平急兩用”倉儲設施總規模不低于90萬噸。
3.2 謀劃總體格局，引導設施選址布局
立足太原市域，根據生態文旅資源、醫療資源、倉儲資源分布與相關產業發展實際，統籌布局全市旅游居住設施、應急醫療服務設施、城郊大倉基地設施，圍繞“住、醫、食、行”四大應用場景，構建“環廊集聚、多點聯動、樞紐支撐”的“平急兩用”公共基礎設施總體格局。
3.2.1 拓展承載，環廊集聚，打造一批具有隔離功能的旅居設施
依托核心優質旅游資源，活化現有山區酒店、民宿，挖掘空心村、閑置農村集體經營性建設用地，挖潛高速服務區和出入口周邊空間資源，打造一批具有隔離功能的旅居設施，快速擴容山區、近郊區優質旅游居住資源，“平時”作為旅游度假、康養休閑、會議培訓的旅游居住設施，“急時”可快速轉為滿足應急隔離、緊急疏散、臨時安置等要求的隔離觀察場所。
旅居結合，打造一批集中連片民宿、旅居酒店。發揮山水生態資源優勢，突出“大景區”引領，依托東西山旅游公路和國省干線，強化汾河生態廊道和東西山文化旅游發展環的空間引領和帶動作用，按照空間獨立、規模合理、設施集聚的原則，打造晉祠-天龍山、汾河一庫、崛圍山、青龍古鎮、中澗河、孟家井、五龍、平泉八個旅居設施集聚區，儲備具有隔離功能的房源約0.9萬間。
交旅融合，建設一批高速服務區旅居集散基地。發揮太原“一環七放射”的高速公路網優勢，結合環城高速市政化改造與高速公路出入口周邊現有資源，盤活高速服務區和出入口周邊低效空間，打造6處集高速服務、旅游集散、特色商業、應急安全保障等復合功能為一體的高速服務區旅居集散基地，儲備具有隔離功能的房源約0.1萬間。
城鄉融合，培育一批“平急兩用”新型鄉村社區。聚焦鄉村振興，在城市近郊區，選取空間相對獨立、布局相對規整、常住人口比例相對較高、基礎設施較完善的村莊，植入隔離安全措施，改造完善醫療、污水及垃圾處理等設施，打造新型鄉村社區。“急時”通過疏解居民轉為隔離觀察場所，作為應急承載空間的拓展和補充。
3.2.2 提升能力，多點聯動，升級一批醫療應急服務點
加強重大疫情和突發公共事件的疾病預防控制和醫療應急救治能力。圍繞省、市、縣、基層醫療服務體系建設，升級一批醫療應急服務點，提升醫療應急救治能力，“平時”滿足周邊居民日常診療服務需求，“急時”可快速轉為疾病預防控制、醫療救治和應急保障的定點醫療機構。
發揮省級醫療機構支援帶動作用。依托山西白求恩醫院、山西省人民醫院等優質醫療資源，發揮醫療技術、臨床教學、科研培訓等方面的引領作用，帶動太原市醫療服務水平提升。提升市級醫療機構綜合應急救治能力。結合目標推進市直醫院重癥床位建設，改擴建北大醫院太原醫院、市婦幼保健等醫院，實現承擔主要救治任務醫院的重癥監護病區床位數（含可轉換重癥救治床位）不低于10%；推進市人民醫院、市第八人民醫院等市直市管醫院發熱門診建設；提升市直醫院傳染病防控救治能力，新建市第四人民醫院、市婦幼保健院等醫院感染性疾病樓。
強化區縣醫療中心醫治能力。在現狀4所哨點醫院的基礎上，推進婁煩、清徐、陽曲縣級哨點醫院申報，實現區縣哨點醫院全覆蓋；推動古交、陽曲、迎澤等區縣醫院改造建設，提升區縣級主要醫院應急醫療服務能力。
完善基層醫療衛生設施基本服務能力。推動一批鄉鎮衛生院、社區服務中心提標擴能，加強基層醫療機構醫療設施和發熱診室配置，滿足基層鄉鎮和社區的日常診療、救護等需求。
3.2.3 優化布局，樞紐支撐，新建、改擴建一批城郊大倉基地
發揮建設太原國家陸港型物流樞紐優勢，引導生活物資倉儲設施向城郊大倉基地集聚，聚焦糧食自給、物資中轉調撥能力提升，保障物資穩定供應。“平時”服務城市生活物資高效中轉分撥，“急時”可快速轉為應急物資和生活物資中轉調運站、接駁點或分撥場地。筑牢“供應鏈”，打造四處城郊大倉基地。推動城郊大倉基地向貨運交通樞紐集聚發展，結合城市外圍機場、鐵路貨運站、高速公路等交通樞紐設施，在城市近郊區域布局大盂、皇后園、武宿、清徐四處城郊大倉基地，實現新增糧食儲量不低于40萬噸，新增農副產品物資儲量不低于10萬噸，全面提升糧食、生活物資倉儲和配送能力，實現“藏糧于庫”。夯實“壓艙石”，提升本地糧食和農產品供給能力。夯實糧食安全基礎，嚴守耕地紅線，加強永久基本農田的保護，推進高標準農田建設項目，實現“藏糧于地”；同時，發揮山西農業大學等農業科技創新平臺引領作用，建設陽曲現代農業產業示范區等特色農業園區，積極引導農業規模化、特色化、差異化發展，實現“藏糧于技”。
3.2.4 補足短板，強化保障，完善市政、旅游配套條件
圍繞服務“平急兩用”公共基礎設施的需要，統籌考慮提升城市“急時”安全韌性水平，因地制宜補齊交通、市政等基礎設施短板，保障“平急兩用”公共基礎設施“急時”順暢運行。完善區域旅游交通網絡，依托現有東西山旅游公路和城鄉公路網絡，結合“平急兩用”旅居設施及重要景區分布，推進一批旅游公路及連接線項目建設。強化“急時”城市供水安全、污廢處置和能源供應保障，推進一批水源建設、能源儲備和污水處理設施項目建設。完善項目周邊基礎設施配套，推進一批“平急兩用”設施項目周邊支線道路、通信、垃圾污水處理、醫療廢物和污水處理等項目建設。
3.3 打造集中承載，發揮引領示范作用
緊抓創建晉祠天龍山5A級旅游景區的契機，圍繞“一祠兩城四山”核心旅游資源，充分利用國家和省支持政策，將晉祠天龍山區域打造成為全省“平急兩用”公共基礎設施核心承載區和先行示范區，先行先試平急轉換機制，為全省“平急兩用”設施建設積累可復制、可推廣的經驗。
通過改造現狀酒店、培育特色民宿、新建旅居酒店等方式儲備具有隔離功能房源不低于3000 間，建設“平急兩用”隔離居住承載區；通過盤活羅城村閑置建設用地，實現交通配套、應急服務、旅游集散、文旅休閑、特色商業等功能復合，打造“平急兩用”交通服務區；通過市人民醫院（晉源院區）聯動省市高水平醫院、旅居設施控制不低于100㎡醫療救治空間并預留醫療設施使用條件，完善兩級“平急兩用”應急醫療服務功能。通過利用太原植物園服務中心等區域旅游服務設施、旅居設施控制不低于100㎡物資儲備點并預留物資存儲條件，保障“平急兩用”物資存儲空間。
3.4 深化項目研究，加速項目落地見效
堅持“項目跟著規劃走，要素隨著項目走”，采用“自下而上申報、自上而下謀劃”的模式，申報一批、謀劃一批，做好項目儲備，以項目支撐指標實現，確保項目數量、投資規模為實現經濟社會發展目標提供有力支撐。
建立“平急兩用”公共基礎設施“一表一圖”。通過“區縣申報、謀劃儲備、部門把關、滾動更新”的清單管理方式，初步篩選儲備“平急兩用”設施項目120余項，明確項目名稱、建設地點、建設性質、主要建設規模和內容、總投資、開工和竣工時間、項目法人等要素，建立“平急兩用”公共基礎設施項目表，并形成空間分布圖。
強化“平急兩用”設施項目的用地保障。嚴守三條控制線，預先做好“平急兩用”公共基礎設施空間規劃審核，通過積極對接項目建設單位，落實項目邊界，明確用地現狀和規劃情況，核查安全、水資源、生態資源、歷史文化、公共設施等限制性要素，將存在問題反饋建設單位和相關部門，提前介入項目前期工作，盡早發現問題、解決問題，不斷提升項目成熟度，形成“申報—反饋—優化—入庫”的用地保障工作流程。
3.5 健全工作機制，合力推進設施建設
建立高位推動機制。成立由市主要領導擔任組長的“平急兩用”公共基礎設施建設工作專班，相關部門和縣（市、區）政府作為成員單位，成立工作小組，定期組織召開工作專題會，審定清單項目，統籌協調解決重大問題，推動項目落地。
建立協同聯動機制。建立市縣聯動、部門協同的調度機制，明確各成員單位的主體責任，推動項目用地、規劃聯審、設計聯審和聯合驗收等機制，構建責權明確、運轉高效的協調推進體系。建立動態調整機制。根據項目進度和實施情況，適時調整工作職責、增設專項工作組，因時因地制宜推動各項工作有序實施；實施清單項目動態管理，對建設條件發生重大變化的項目，研究論證后動態調整。
建立項目推介機制。定期舉行項目推介會，將熟化度較高的項目納入重點項目庫，向民間資本重點推介，爭取更多社會資本參與項目建設；按需召開銀企對接會，對接金融機構，多方式拓寬融資渠道，為項目提供資金保障。
四、結語
當前，保障性住房、城中村改造和“平急兩用”公共基礎設施建設是中央作出的重大決策部署，是根據房地產新形勢推出的重要舉措，是構建房地產發展新模式的關鍵環節，對改善民生、拉動內需，實現城市高質量發展具有重要意義。
現階段，我國“平急兩用”公共基礎設施建設正處于探索發展期，本文結合太原實際情況，從問題和目標出發，為太原市推進“平急兩用”公共基礎設施規劃建設提供具體規劃策略，并進行很多積極的嘗試和努力，初步取得了一定的成效，對后續其他城市開展“平急兩用”公共基礎設施規劃建設具有借鑒意義。“平急兩用”公共基礎設施建設是個系統工程，還有政策、標準、轉換機制等諸多問題有待探討，還需結合實際不斷總結、完善，努力創造更多可復制、可推廣的典型經驗。(作者：鐘慶禹，唐正彪)
