“平急兩用”公共基礎設施是集隔離、應急醫療和物資保障為一體的重要應急保障設施，“平時”可為旅游、康養、休閑等產業提供設施支持，“急時”可轉換為隔離場所，滿足應急隔離、臨時安置、物資保障等需求。

“平急兩用”概念于2021年10 月在官方文件中已提出，旨在提升成渝地區公共設施的應急轉換能力。2023 年4 月，國家發改委在北京舉辦“平急兩用”設施建設現場會議，明確了項目的功能定位和建設思路，并強調超大特大城市的引領作用。同年7 月，國務院通過指導意見，將超大特大城市“平急兩用”設施建設上升為國家戰略。此后，多個重要會議均強調支持該類項目建設。同年12 月，上交所提出通過債券融資等方式推進相關工程。十四屆全國人大二次會議期間，住建部和國家金融監管總局表示將繼續推進“平急兩用”設施建設和相關融資支持。圖片

 2023年12月，全國首單“平急兩用”債務融資工具和首單“平急兩用”資產證券化產品分別在銀行間債券市場和深圳證券交易所成功發行上市，為“平急兩用”項目融資開創了新途徑。

一、什么是“平急兩用”工程？

“平急兩用”公共基礎設施建設是指在公共基礎設施建設中，將平時使用和應急使用有機結合，打造一個既具備日常運營功能，又具備應急響應能力的基礎設施系統，是集隔離、應急醫療和物資保障為一體的重要應急保障設施；“平時”可用作旅游、康養、休閑等；“急時”可轉換為隔離場所、保障供給，滿足疫情、地震、洪災、火災等緊急情況應急隔離、臨時安置、物資保障等需求。

二、“平急兩用”的政策有哪些？

2021年，中共中央、國務院印發的《成渝地區雙城經濟圈建設規劃綱要》，首次提出提升平急轉換能力。

2023年4月，國家發改委“平急兩用”設施建設現場會明確：“平急兩用”型設施建設是一個系統工程，要統籌謀劃、一體推進，將“平急兩用”理念融入城市整體規劃，加快推動“平急兩用”設施落地見效。

2023年4月28日，中央政治局會議提出在超大特大城市積極穩步推進城中村改造和“平急兩用”公共基礎設施建設。這是中央層面正式提出“平急兩用”概念。

2023年7月14日，國務院常務會議審議通過《關于積極穩步推進超大特大城市“平急兩用”公共基礎設施建設的指導意見》。在超大特大城市積極穩步推進“平急兩用”公共基礎設施建設；要充分發揮市場機制作用，充分調動民間投資積極性。

2023年7月20日，積極穩步推進超大特大城市“平急兩用”公共基礎設施建設工作部署電視電話會議中，中共中央政治局委員、國務院副總理何立峰強調超大特大城市建設“平急兩用”公共基礎設施，要堅持問題導向和目標導向，解決好“建多少、在哪建、怎么建、用什么地、如何配套、如何管理”等問題。

2023年7月24日，中央政治局會議召開。此次會議明確，要加大保障性住房建設和供給，積極推動城中村改造和“平急兩用”公共基礎設施建設，盤活改造各類閑置房產。

2023年8月24日，國家發改委、生態環境部、住建部等6部門印發《關于補齊公共衛生環境設施短板 開展城鄉環境衛生清理整治的通知》，要求在超大特大城市積極穩步推進“平急兩用”公共基礎設施建設。

2023年12月11日召開的中央經濟工作會議，把加快推進保障性住房建設、“平急兩用”公共基礎設施建設、城中村改造等“三大工程”作為2024年防范化解重點領域風險的重要舉措之一。

2023年12月25日，國務院辦公廳印發《國務院辦公廳關于推動疾病預防控制事業高質量發展的指導意見》（國辦發〔2023〕46號），要求抓好超大特大城市“平急兩用”公共基礎設施建設和平急轉換使用，切實提高應急保障能力。

2024年2月，自然資源部印發《關于運用千萬工程經驗提高村莊規劃編制質量和實施的通知》提出超大特大城市周邊鄉村地區要確定“平急兩用”重點區域，集合規劃明確平急兩用公共基礎設施的功能轉換和用途管制要求。

2024年2月，水利部印發《關于開展縣域農村飲水安全標準化建設工作的通知》《關于印發2024年農村水利水電工作要點的通知》，提出建立平急兩用應急供水保障體系，兜牢農村飲水安全底線，做好防洪災害保供水工作。

此外，北京、杭州、重慶、成都、長沙、武漢、東莞等地也出臺了相應的地方規章制度、設計指引等，積極探索“平急兩用”工程。

三、是否只有超大特大城市可以實施“平急兩用”工程？

（一）“平急兩用”工程的提出

中央政治局會議時指出在超大特大城市積極穩步推進城中村改造和“平急兩用”公共基礎設施建設。

（二）哪些城市屬于超大特大城市

國務院規定，城區常住人口500萬以上、1000萬以下的城市為特大城市，城區常住人口1000萬以上的城市為超大城市。

根據第七次人口普查數據，超大城市包括上海、北京、深圳、重慶、廣州、成都、天津7城，特大城市包括武漢、東莞、西安、杭州、佛山、南京、沈陽、青島、濟南、長沙、哈爾濱、鄭州、昆明、大連14城。

（三）為何特意強調超大特大城市？

過去幾年的疫情、口罩等超預期沖擊，徹底暴露出超大特大城市的治理難題。人口規模龐大，密度極高，流動頻繁，因此成了處理應急事件的重點難點所在，這正是“平急兩用”設施建設的重點所在。

（四）不在超大特大城市范圍能否規劃“平急兩用”工程

并未有相關會議及政策文件明確規定除了超特大城市以外的城市不能建設“平急兩用”公共基礎設施。

首先，從只有100-300萬人口的泉州市來看：國家發改委、住建部和國家衛健委聯合印發第一批“平急兩用”公共基礎設施建設城市名單，泉州市位列其中。目前全市已有60個項目正式納入國家“平急兩用”公共基礎設施管理系統，總投資301.17億元。

其次，從國家會議和政策來看：①國家發改委、住建部召開“平急兩用”工程政策培訓視頻會議。金融機構、各超大特大城市和部分大城市發展改革、住房城鄉建設等均參會。②國家發改委、國家衛健委等編制《“十四五”優質高效醫療衛生服務體系建設工程實施方案》資金支持“平急兩用”公共基礎設施的超大特大城市以及有條件的大城市相關應急保障醫院建設等。

再次，從地方需求及謀劃來看：各個城市均有平急兩用工程建設的需求。

廣東省展開政策分享視頻會議時，在各個地市設置分會場宣傳相關政策。

溫州市積極排查原來的健康驛站，已建設籌集“平急兩用”保障性租賃住房13處，房源8742套（間）可惠及新市民、青年人2.6萬人。

此外，從政府工作報告來看：報告強調穩步實施城市更新行動,推進“平急兩用”公共基礎設施建設和城中村改造；即使規劃的項目無法爭取到平急兩用政策優惠，也可以通過城市更新等其他渠道、其他方式實施。

所以，非超大特大城市也積極響應政策，研究當地資源條件，因地制宜地進行了“平急兩用”公共基礎設施建設。      

四、“平急兩用”工程可以建什么？

（一）從“平急兩用”工程“平時”出發

“建什么”主要體現在“平急兩用”設施的“平”時：主要涉及傳統公共基礎設施和新興基礎設施。傳統基礎設施包括公園、體育場館、賓館酒店、醫療設施等；新興基礎設施包括物流產業園、交通樞紐、鄉村振興設施等。此類設施的既有功能發揮，則是“平”的體現。

（二）從“平急兩用”工程“急時”出發

近年來新冠疫情、自然災害等應急情況頻發，特別是新冠疫情期間暴露出大城市人口密度過高，突然情況下資源環境壓力過大，醫療、隔離、物資等設施設備不足等問題，火神山、雷神山等方艙醫院以及諸多酒店、健康驛站等隔離點應運而生。

疫情過后，這些資產都進入空檔期，造成資源的閑置和浪費。因此，國家提出了“平急兩用”公共基礎設施建設這一新概念，將平時使用和應急使用有機結合，在進一步提升政府應急公共服務能力的基礎上，同時注重資產的使用效益。

從疫情期間來看，“急時”需求主要為醫療設施、隔離點、物資保障、臨時安置等。

五、透過案例看“平急兩用”工程

據估算，全國21個特大超大城市“平急兩用”項目將拉動投資4108億元，資金來源或多為政策行和商業銀行。現階段，“平急兩用”公共基礎設施目前處于落地階段的有6個地區樣本。例如2023年11月，大連市宣布啟動7個“平急兩用”項目，總投資24.4億元；2023年10月武漢召開首批“平急兩用”公共基礎設施建設項目推介會，共推介項目23個，其中6個項目現場授信簽約；2023年9月杭州市公布《“平急兩用”公共基礎設施建設第一批項目清單》，將于2024年開工建設。

與此同時，目前包括北京、成都等多地開啟“平急兩用”新模式探索，給予市場更多的投資機會。

（一）北京平谷打造全國首個“平急兩用”商文旅體綜合體

北京市《關于推進本市“平急兩用”公共基礎設施建設總體實施方案》中，對平谷區在“平急兩用”方面的功能作用的定位，即構建本市“1+3+5”的“平急兩用”格局，“1”即在平谷區創建國家“平急兩用”發展先行區，主要承擔中心城六區、城市副中心及本區的隔離和避險避災人員安置任務，強化平急轉換演練，完善平急轉換預案，構建平急轉換體系，強化培訓演練，形成可復制、可推廣的建設模式，推動形成市級標準規范。

《北京市平谷區建設國家“平急兩用”發展先行區五年行動計劃(2023—2027年)》，明確任務清單；同時，平谷區率先試行了《平谷區“平急兩用”旅游居住設施設計及實施指導意見》《平谷區“平急兩用”農村污水治理工作指導意見》等一系列指導意見；開工建設了軌道交通平谷線、承平高速、中國中醫科學院研究生院，持續推進夯實基礎設施；由平谷區政府與國開行、農發行簽訂合作備忘錄，為“平急兩用”發展先行區的建設提供了有力的金融保障。探索村集體組織村民自主實施以及民俗旅游增收、延長產業鏈條增收等聯農帶動利益聯結機制。

2024年4月，平谷區已建成了全國首家“平急兩用”萬達錦華酒店，南獨樂河鎮南山村成為全國第一個“平急兩用”新型鄉村社區，東高村鎮漁陽滑雪場成為全區首個開工建設的“平急兩用”休閑綜合體；引入京能集團、中旅集團、萬達集團，謀劃全國首個“平急兩用”商文旅體綜合體，設計了北京首個5C級自駕車旅居車營地。

1、新型鄉村社區項目

南獨樂河鎮南山村是全國首個“平急兩用”新型鄉村社區項目。目前已完成一至四隊76處房屋、3處村集體公建及20.8畝村集體土地收儲。完成5處樣板間和一期12處民宿改造，正在實施一期剩余5處民宅改造。計劃2024年6月底前完成一期全部建設，正式對外營業。

峪口鎮蔡坨村是平谷區“平急兩用”打造的新型鄉村社區隔離房間改造的一個示范村。“平急兩用”基礎設施建設對于村的振興是一次大的促動，把‘平急兩用’建設和美麗鄉村建設、鄉村治理、鄉村振興結合起來一起做，這樣既滿足鄉村居民的日常生活與發展需求，又具備公共危機時期應急保障功能。打造新型鄉村社區的重點是對村民的住房進行隔離房間改造，蔡坨村村民非常支持此項工作，全村共改造隔離房382棟1528間房屋、更換水封地漏1222個、反水彎750套、改造三格化糞池26個，疏通污水管網8200米、新建集中調蓄池1座。村民說，建設新型鄉村社區，村內的環境變得更好了，刮風下雨天家里和街道上都聞不到難聞的氣味了，污水直流和污水管網的問題也徹底解決了，真正實現了干凈衛生和環境保護。

2、北京平谷萬達錦華酒店

北京平谷萬達錦華酒店作為全國首個平急兩用項目以《新冠肺炎疫情隔離醫學觀察和居家健康監測建設標準》、《酒店業新冠肺炎防疫手冊》、《隔離酒店經營管理指導手冊》作為方案編制依據，設計并施行“三區”、“兩通道”、及一個機電提升方案的改造策略，打造即平時用于商業經營，應急時轉換為隔離酒店的模式進行運營。酒店開業至今共承接賓客近2萬間晚，入住人次近5萬，圓滿完成農業科技大會等大型活動的接待工作，成為平谷區新增的規模化高端酒店，近期在區平急兩用專班領導牽頭下與衛健委，應急局，等各部門的專家對酒店的平急兩用功能進行轉換推演工作。

3、京平綜合物流樞紐

京平綜合物流樞紐將成為全市最大物流倉儲設施集聚地。位于平谷區馬坊鎮的京平綜合物流樞紐現已集聚物流頭部企業16家，已出讓物流產業用地面積約2741畝。目前，普洛斯、金隅等已經投用倉儲面積25萬平方米，菜鳥、正創等擬于今年投用倉儲面積25萬平方米，東久新宜、京東、貝萊特等項目有序實施，擬于明年投用倉儲面積約250萬平方米。首發集團、康安利澤等4個項目手續辦理正在加快推進，計劃年內開工建設。預計到2025年底，高標準倉庫面積累計達到300萬平方米，全部項目建成后，高標庫面積達560萬平方米，將成北京市最大物流倉儲設施集聚地，充分滿足城郊大倉基地的倉儲需求，確保物資存得下、存得住。

（二）山東頤養健康產業發展集團有限公司發行全國首只新融資工具

2023年12月，全國債券市場首單“平急兩用”債務融資工具項目在銀行間債券市場成功發行，發行主體為山東頤養健康產業發展集團有限公司，發行金額1億元，期限3年，票面利率3.2%，創山東健康集團中票利率新低。此次創新債務融資工具發行體現了金融機構對“平急兩用”項目的支持力度，開創了企業優質項目融資的新渠道。

山東頤養健康產業發展集團有限公司主體評級AAA，公司地位較為突出，在感染控制類醫療器械市場競爭力較強，同時山東省政府在股權劃撥及政府補助方面支持力度較大，不過公司房地產開發業務銷售進度較慢，存在較大去化壓力，同時有息債務大幅增加，短期債務壓力較大。

2023年三季報顯示，集團總營收319.97億元，凈利潤3.19億元，整體保持相對穩定。償債能力方面，資產負債率65.56%保持相對高位，獲息倍數3.36倍以及貨幣資金/流動負債0.23，均較2022年底有所弱化。

此次山東頤養健康產業發展集團有限公司中票融資能較好的緩解短期資金流動性問題。在資金用途方面，本期債務融資工具募集資金1億元中5000萬元擬用于償還發行人“平急兩用”項目貸款，剩余5000萬元擬用于償還發行人其他銀行借款。

六、展望未來

“平急兩用”公共基礎設施項目將在全國范圍內發揮更大的作用。隨著相關法規制度、建造標準體系等方面的完善，債券市場對“平急兩用”項目支持力度的加強，這一政策有望為構建更加安全、韌性、可持續的城市提供有力支撐，或將成為各地方政府統籌發展與安全的重要手段。