一、背景及緣由
隨著大型公共衛生事件和自然災害給城市造成日益復雜嚴重的威脅，現有的城市基礎設施和防災設施有時無法滿足突如其來的巨大應急需求，建設功能完善、靈活高效的“平急兩用”設施成為保障城市災后功能正常運轉，提升應急水平的重要舉措。
2021年，平急兩用基礎設施在國家政策研究層面被正式提出。2023年7月國務院常務會議審議通過《關于積極穩步推進超大特大城市“平急兩用”公共基礎設施建設的指導意見》，之后相關政策相繼發布。“平急兩用”設施建設作為一種靈活性和多功能性的解決方案被逐漸重視。
二、國務院對“平急兩用”公共基礎設施
建設總體要求
在超大特大城市積極穩步推進“平急兩用”公共基礎設施建設，是黨中央從深入總結新冠疫情三年防控經驗、更好統籌發展和安全的戰略高度作出的一項重大決策部署。國務院辦公廳《關于積極穩步推進超大特大城市“平急兩用”公共基礎設施建設的指導意見》（國辦發〔2023〕24號）明確了超大特大城市“平急兩用”公共基礎設施建設的總體要求、建設任務和建設規范、組織實施保障等方面內容。
2.1 建設總體要求
積極穩步推進超大特大城市“平急兩用”公共基礎設施建設，進一步完善醫療衛生服務體系，補齊隔離房源、應急物資轉運設施等短板，降低重大疫情和突發公共事件對中心城區的潛在影響，提高超大特大城市高質量發展的安全韌性。
2.2建設任務及規范
根據超大特大城市對疫情防控隔離設施、防災減災安置設施的需要，在轄區內的山區縣（區），打進一批具有隔離功能的旅游居住設施，升級一批醫療應急服務點，新建或改擴建一批城郊大倉基地等。構建集隔離、應急醫療和物資保障于一體、有機銜接的整體解決方案，提升城市應對突發公共事件能力。
（1）打造一批具有隔離功能的旅游居住設施。盤活利用率不高的集中連片住宅等存量資源、農村集體經營性建設用地、有條件的旅游景區高速沿線服務區周邊等空間資源，嵌入應急隔離等功能要求。
（2）升級一批醫療應急服務點。統籌疾病預防、院前急救、應急救治等醫療服務功能，補齊平急轉換醫療服務短板。
（3）新建或改擴建一批城郊大倉基地。“平時”服務城市生活物資中轉分撥，“急時”可快速改造為應急物資和生活物資中轉調動站、接駁點或分撥場地，并同步完善集疏運交通網絡。
（4）完善市政、旅游等配套條件。完善綜合防災、市政基礎設施等支撐體系，包括應急通道、應急避難場所等綜合防災設施以及通信設施、垃圾處理和污水處理等市政基礎設施建設內容。
2.3 建設目標
到2025年，超大特大城市“平急兩用”公共基礎設施建設積極穩步推進，一批具有隔離功能的旅游居住設施加快布局，一批具備快速中轉能力的城郊大型倉儲基地布局建設，配套醫療衛生服務設施逐步完善，相關標準、資金、用地等政策保障體系基本成形。
到2027年，超大特大城市隔離、應急醫療和物資保障體系更加健全，統籌重大突發公共事件應對和中心城區功能運轉的基礎更加堅實。
三、“平急兩用”公共基礎設施韌性建設
與國土空間規劃融合
按照國務院辦公廳《關于積極穩步推進超大特大城市“平急兩用”公共基礎設施建設的指導意見》（國辦發〔2023〕24號）、《自然資源部辦公廳關于統籌做好“平急兩用”公共基礎設施國土空間規劃和用地保障工作的通知》（自然資辦函〔2023〕1592號）以及全國國土空間規劃工作會議上關于“平急兩用”公共基礎設施的規劃要求，自然資源部辦公廳編制印發了《平急功能復合的韌性城市規劃與土地政策指引》（自然資辦發〔2024〕19）號文件。
該指引將城鄉作為一個生命共同體進行治理，把空間作為資產進行運作，平時服務生產生活、注重資產運營，急時轉換功能、抵御風險，強化城鄉整體安全韌性，構建城鄉空間安全新格局。充分發揮國土空間規劃引領作用，推進治理大城市病和城鄉融合發展，一體化構建宜居、韌性、智慧等城市功能，滿足經濟、生活、生態、安全四個需要。
3.1 開展體檢評估，梳理應急空間需求
依托國土空間基礎信息平臺及相關基礎數據，重點識別新時期城市面臨的自然災害、事故災難、公共衛生、社會安全等風險特征，運用大數據、人工智能等新技術新方法，多維度綜合評估城市安全韌性水平，找出城市空間布局和基礎設施配置問題和短板。
結合自身城市的地域特征、突發事件的影響程度合理確定“平急兩用”公共基礎設施的建設需求，充分利用相關設施，合理規劃利用既有大型公共建筑，在規劃中預留必要的留白用地。
3.2 開展應用場景分析，盤活潛在資源
基于韌性評估、應用場景分析、資源資產調查，從醫療救治隔離、避難安置、疏散救援、物資供應等應急保障功能出發，全方位梳理具備“平疫”“平災”“平賽”“平假”“平戰”等改造或建設條件的各類型“平急兩用”應用場景。
梳理社區服務設施、公共管理與公共服務設施、商業服務業設施、綠地與開敞空間等符合轉換條件的存量空間、潛在資源，明晰平急功能復合的主要載體，最大限度的利用和盤活存量資源。
3.3 統籌城鄉“平急兩用”公共基礎設施布局
構建總體布局，結合城鄉生活圈規劃構建城市健康安全單元和安全基礎設施網絡，明確適應不同災種、城鄉一體、分級響應的“平急兩用”公共基礎設施的空間布局方案。劃定平急功能復合區，明確“平急兩用”公共基礎設施配置類型、規模等布局要求。構建應急救援疏散運輸通道網絡，加強應急醫療、物資保障、旅居隔離等“平急兩用”公共基礎設施節點的規劃安排。
3.4 將平急功能復合要求納入國土空間規劃體系
城市國土空間規劃的編制實施應根據城市發展目標、階段特征和安全韌性需要，完善平急功能復合的韌性城市規劃內容和管理要求。應深化完善國土空間總體規劃相關內容，對于總體規劃已完成編制但未明確“平急兩用”工作的城市，應在國土空間詳細規劃及近期建設規劃中做出安排。
（1）總體規劃層面做好空間統籌。全域統籌，構建城鄉安全格局。明確平急功能復合的規劃目標、原則、工作重點。統籌推進近期建設規劃編制，有序保障用地需求。
（2）詳細規劃中明確相關用地的管控和引導要求。城鎮開發邊界內的詳細規劃，包括單元和實施兩個層面。城鎮開發邊界外的村莊規劃及其他類型詳細規劃，充分利用鄉村閑置的公共服務設施、宅基地、集體經營性建設用地，布局“平急兩用”公共基礎設施，明確用地管控、功能轉換等要求。
（3）專項規劃中細化應用場景配置要求和設施布局。深化落實總體規劃工作重點和布局要求，銜接近期建設規劃，統籌協調“平急兩用”公共基礎設施空間布局，明確不同平急功能復合應用場景的配置要求。
3.5 總體目標
充分發揮國土空間規劃對韌性城市建設的戰略引領和剛性約束作用，統籌經濟、生活、生態、安全等高質量發展需求，統籌規劃和土地政策資源，系統推進大城市病治理和城鄉融合發展，加快完善“平急兩用”公共基礎設施，打造宜居、韌性、智慧城市。
四、“平急兩用”公共基礎設施
納入“三大工程”建設要點
為深入貫徹落實《國務院辦公廳關于積極穩步推進超大特大城市“平急兩用”公共基礎設施建設的指導意見》（國辦發〔2023〕24號）要求，依據國家相關法律法規和《城市綜合防災規劃標準》（GB/T51327-2018）、《城市防疫專項規劃編制導則》（T/UPSC0005-2021）、《城鄉公共衛生應急空問規劃規范》（TD/T1074-2023）、《物流園區分類與規劃基本要求》（GB/T21334-2017）等標準規范，住房和城鄉建設部辦公廳編制了《“平急兩用”公共基礎設施建設專項規劃編制技術指南（試行）》。
該指南落實城市戰略定位和城市應急防災目標，銜接國土空間規劃和相關專項規劃，保護耕地、保護生態環境，確定合適的規模、合理的功能。發揮“平急兩用”公共基礎設施綜合使用效能，在新建、擴建或改造時嵌入“急時”隔離等功能，提升城市應急防災能力冗余。“平時”功能以服務民眾、激發市場活力為出發點，鼓勵產權主體和社會力量積極參與，促進專項規劃實施。
4.1 開展設施需求評估和選址安全評估
超大特大城市應結合城市體檢、綜合防災和防疫專項規劃等，開展“雙評估”。開展設施需求評估，保障“平急”需求綜合匹配，將“急時”需求規模與“平時”需求匹配，統籌做好“平急兩用”公共基礎設施的規模測算，作為項目實施和選址依據，防止資源浪費。進行“平急兩用”公共基礎設施選址防災安全評估，匯總既有相關成果，分析城市災害風險，保障設施選址安全。
4.2 構建“平急兩用”公共基礎設施體系
各城市可從旅游居住設施、醫療應急服務點、城郊大型倉儲基地、市政和旅游配套基礎設施等4類項目分類，因地制宜構建符合自身需求和能力的設施體系，按需調整或增加設施類型，合理規劃布局，完善功能配置，實現城市更高質量、更可持續、更為安全發展。
4.3 制定“平急兩用”公共基礎設施規劃方案
“平急兩用”公共基礎設施總體布局規劃。設施布局空間相對獨立，應與周邊現狀居住用地適度隔離，并具備較好的周邊環境與衛生條件，以增加社會接受度。配套基本完善，兼顧“平時”功能，重視選址安全，應考慮“平急兩用”公共基礎設施自身的安全，選擇布局在風險危害程度較低的位置。
（1）制定“平急兩用”旅游居住設施規劃方案。盤活利用率不高的集中連片住宅等存量資源、有條件的旅游景區高速沿線服務區周邊等空間資源，建設儲備一批“平急兩用”旅游居住設施。
（2）制定“平急兩用”醫療應急服務點規劃方案。通過現有醫療資源，優化儲備一批醫療應急服務點，“平時”滿足周邊居民日常診療服務需求，“急時”轉為定點醫療機構。
（3）制定“平急兩用”城郊大型倉儲基地規劃方案。應布局于交通便利的地方方便接收和分發貨物。“平時”服務城市生活物資中轉分撥，“急時”可快速改造為應急物資和生活物資中轉調動站、接駁點或分撥場地。
（4）制定“平急兩用”配套基礎設施規劃方案。加強“平急兩用”旅游居住設施和周邊旅游基礎設施建設，加強“平急兩用”道路設施、通信設施、污水處理設施、生活垃圾和醫療廢物處置設施等市政基礎設施建設。
4.4 加強“平急兩用”設施專項規劃實施保障
各城市人民政府應因地制宜建立規劃實施機制，加強組織實施，指導各實施主體制定項目實施方案，加強不同項目間各類資源的共建共享。
按照與應急需求相適應、與政府財力相匹配的原則，充分發揮市場機制作用，建立資金保障機制。
提高人民群眾對“平急兩用”公共基礎設施重要性的認識，鼓勵人民群眾積極參與、監督設施的建設、運行和維護。
采取規劃、建設、運營、轉換全生命周期管理方式，以管理信息系統和項目清單政策要求為基礎，規劃形成設施分布一張圖和啟用次序一張表，將專項規劃傳導到項目實施方案。
4.5 規劃目標
到2025年，超大特大城市“平急兩用”公共基礎設施建設積極穩步推進，一批具有隔離功能的旅游居住設施加快布局，一批具備快速中轉能力的城郊大型倉儲基地布局建設，配套醫療衛生服務設施逐步完善，相關標準、資金、用地等政策保障體系基本成形。
到2027年，超大特大城市隔離、應急醫療和物資保障體系更加健全，統籌重大突發公共事件應對和中心城區功能運轉的基礎更加堅實。“平急兩用”公共基礎設施的規劃、建設、管理、轉換機制全面形成。
