文章針對目前村莊規劃布局存在的問題，圍繞實現鄉村振興目標，重點分析通過規劃引領，理清發展思路，進一步確定村莊布局和實現資源共享，對城郊融合型、積聚提升型、特色保護型和搬遷撤并型等不同規劃類型提出規劃策略。

　　1 鄉村規劃存在的問題

　　1.1 規劃編制的標準不同

　　原有村莊和集鎮規劃是按照《中華人民共和國城鄉規劃法》(2019年第二次修訂)、《村鎮規劃標準》(GB50188-93)、《村鎮規劃編制辦法(試行)》(建村[2000]36號)、《村莊及集鎮規劃建設管理條例》等法律法規，在建制鎮城市總體規劃的基礎上編制并實施，規劃編制重點注重建設用地內的居住、工業等用地的使用。土地利用規劃是按照《中華人民共和國土地管理法》(2019年第三次修訂)、《中華人民共和國土地管理法實施條例》(2021年7月2日中華人民共和國國務院令第743號第三次修訂)、《土地利用總體規劃管理辦法》(2017年5月2日國土資源部第1次部務會議審議通過)、《土地利用總體規劃編制審查辦法》(部令第43號)等法律法規，按照建制鎮土地利用總體規劃組織編制并實施。規劃編制是按照土地利用總體規劃劃定的“三界四區”(即城鄉建設用地規模邊界、擴展邊界、禁止建設用地邊界和允許建設區、有條件建設區、限制建設區，禁止建設區)，重點側重土地性質分類和耕地保有量、項目區建設和建設用地的復墾 。兩種規劃的規劃標準不同，導致規劃范圍不同、思路不同、工作路線不同、規劃期限不同、管理部門不同。存在著在規劃建設管理和土地開發利用上多頭管理，村鎮規劃和土地利用規劃建設控制指標、用地面積、用地位置不一致等問題，嚴重影響村莊規劃的具體實施。

　　國務院機構改革后，按照中央提出的建設國家空間規劃體系以來，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于在國土空間規劃中統籌劃定落實三條控制線的指導意見》、自然資源部《關于全面開展國土空間規劃工作的通知》自然資發〔2019〕87號、自然資源部辦公廳《關于加強國土空間規劃監督管理的通知》自然資辦發〔2020〕27 號，以及2019年《山東省市縣國土空間總體規劃編制導則(試行)》《山東省村莊規劃編制技術導則(試行)》和《山東省鄉鎮國土空間總體規劃編制導則(試行)》等法律法規，村莊國土空間規劃編制編制真正實現了“多規合一”，一個部門管理，屢順了管理體制。

　　1.2 規劃所遵循的原則不同，類別不同

　　上位村莊規劃所遵循的原則是按照國建建設社會主義新農村的總體部署，按照“生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主”的要求，以發展農村經濟為中心，以增加村民收入和改善村民生產生活條件為重點。按照國家標準，建制鎮總體規劃結合《山東省農村新型社區發展規劃(2013-2030)》一般將鎮域居民點空間體系確定為“鎮區-農村社區”兩個層次，除建制鎮鎮域規劃內的村莊外，其他村莊按照村莊人口規模，分成中心村和一般村，以起到輻射帶動作用的中心村為中心，參照現有鄉鎮行政管理體制的管區管理范圍，將周邊幾個村莊編為集聚性農村社區。從已實施多年的村莊規劃看，原有村莊規劃基本上是居民點規劃，規劃用地性質單一，根本沒有考慮“產業興旺”留好產業用地等。

　　新的村莊國土空間規劃是以習近平新時代中國特色社會主義思想為指引，牢固樹立新發展理念，按照鄉村振興發展戰略“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富?！钡目傄螅钊胴瀼貒摇多l村振興戰略規劃(2018-2022年)》和《農村人居環境整治三年行動方案》， 按照編制村莊國土空間規劃政策要求，縣域村莊規劃通過研究村莊人口變化、區位條件和發展趨勢，明確縣域村莊分類，將村莊劃分為集聚提升類村莊、城郊融合類村莊、特色保護類村莊和搬遷撤并類村莊等。

　　2 鄉村建設實施情況及存在的問題

　　2.1 鄉村建設的實施情況

　　隨著經濟的不斷發展和國家實施鄉村振興戰略的不斷深入，鄉村經濟有了較快發展。一是國家實施農村公路村村通、“四好公路建設”工程以來，交通更加便利，區位優勢明顯增強;二是農村經濟基礎雄厚，實施鄉村振興的步伐加快;三是通過實施“美麗鄉村建設”，農村環境更加優美，造就了良好的旅游資源;四是基礎設施配套具備了一定基礎，為全面振興創造了條件。

　　2.2 存在的問題

　　一是村莊空間分布不均，規模偏小，既不利于基礎設施的配套，也不利于產業經濟發展。二是城鄉融合發展不足，基礎設施無法有效共享。大部分建制鎮均建有完善的基礎設施，如供水廠、污水處理廠、天然氣和供熱設施 ，但是由于村莊布局不合理，建設分散，影響了基礎設施的共享。三是鎮域經濟發展不平衡，經濟發展模式尚屬粗放。鎮駐地村和鎮區較近的村莊，享受到鎮區建設帶來的紅利，經濟條件、生活配套較好，而其他村落經濟發展不平衡。有些村莊資源優勢明顯、發展特色養殖、生態觀光農業等產業，經濟條件較好、走在了鄉村振興的前列，涌現出了很多全國“文明村” 、地方“文明村”，但尚有部分偏遠村莊雖然村民靠大棚蔬菜、林果種植、家庭作坊和外出打工等方式經濟收入較高，但集體經濟薄弱，還沒有有效地支撐鄉村振興的產業。四是在鄉村振興的整體投入上還存在多頭投入，不能有效形成整體合力。

　　3 編制村莊空間規劃的幾點思考

　　在鄉村振興戰略背景下，應按照國土空間規劃技術體系，根據村莊特點，理清村莊發展思路，明確村莊定位、發展目標、重點任務;科學布局農村生產生活和生態空間，研究編制可行的“多規合一”的村莊國土空間規劃。

　　3.1 構建城鄉融合大格局

　　3.1.1 大力推動城郊融合，為鄉村“產業振興”留足空間

　　城鎮周邊工業經濟基礎雄厚，為周邊村莊提供了得天獨厚的發展空間，一是項目建設土地征用和拆遷給被占地村和村民增加了經濟收入，經濟條件較好，有發展產業經濟的基礎。二是這些村民大部分在企業上班，有的農戶為園區企業加工配套產品，有發展集體經濟的技術和信息優勢。三是村莊土地大部分在建制鎮開發邊界以內，規劃編制為建設用地，有自己使用自身土地發展經濟的條件，四是在新發展理念下，按照國家的環保、節能等政策，大部分工業項目必須入園經營，鎮區完善的基礎設施配套為就近村提供了得天獨厚的發展產業的基礎。五是國家政策推行集體土地入市入股為周邊村發展產業經濟提供了經濟支撐。同時按照現行土地政策，采取有條件的項目投資村與被占地村土地置換等形式，探索在城鎮開發邊界以內為邊遠村莊預留項目發展用地，解決項目占地問題，為鄉村振興的“產業振興”創造條件。

　　3.1.2 積極推動資源共享，為社會融合提供支撐

　　鎮區經過多年的發展，醫療、教育、商業、文化等設施配套齊全，可直接輻射周邊村莊，通過幾年的創建全國文明城市和全國衛生城市，周邊村民的城市意識強，完全具備村改居的條件，便于舊村改造提升。因此在劃定城鎮開發邊界時綜合人考慮資源共享，將周邊村莊一并研究并入城鎮發展。

　　3.2 實施全域規劃新模式

　　從村莊布局看，除處于山區村莊外，平原和半丘陵鄉鎮的行政中心一般位于鎮域的中心位置，村莊距離鎮建成區較近，通暢的交通便利和交通工具帶來的革命，拉近了村莊與鎮區的“距離”，半小時經濟圈逐漸擴大，在現有路網主框架已基本形成情況下，充分利用鎮區市政公用設施和公共服務設施綜合配套，采取近期建設和遠期配套相結合，逐步完善各種配套，進一步減少使用成本，將當前的農戶改水改廁和遠期集中配套相結合;村村通、戶戶通工程和長期規劃路網建設相結合;著重解決道路通而不暢和斷頭路問題，以便于公用市政設施配套建設，即減少道路占地又便于大塊農田設施建設。同時，隨著互聯網等新興服務業的普及，農村電商、物流業發展迅速，為教育、衛生、醫療、文化等方面服務提供了新模式，以服務半徑、服務人口為核心，采取合理規劃三級服務圈(即生活地(步行)15分鐘生活圈(住宅區)、30分鐘(步行)服務圈(聚集區)、30分鐘(車型)共享圈(鎮駐地))的方式，逐步實現城鄉基礎實施和公共服務全域規劃、全域共享。

　　3.2.1 探索村莊體系規劃新路徑

　　要做好村莊空間規劃，必須因地制宜、分類實測，按照村莊人口規模、環境資源狀況、經濟發展狀況、一產產業基礎、特色產業發展、配套能力等合理劃分村莊規劃類型。將鎮駐地及周邊村確定為城鄉融合性;將產業特色鮮明、環境資源優越、鄉村振興先行村確定為特色保護村;將村莊人口多、占地規模大、有一定的設施配套、已初步形成地方商貿中心確定為保護提高村，按照群眾自愿、逐漸靠近、方便生活的原則將規模小的村莊向特色保護村和積聚提升村聚集;將環境條件較差、受地質災害侵害或環境、安全距離不足、生產生活受到制約的村莊實施搬遷、并點。

　　3.2.2 創新工作方法順應時代新要求

　　一是村莊規劃必須堅持習近平新時代中國特色社會主義思想為指導。習近平總書記高度重視鄉村風貌保護，多次強調鄉村建設要遵循鄉村自身發展規律，充分體現農村特點，注意鄉土味道，保留鄉村風貌，留得住青山綠水，記得住鄉愁[]。要深入學習習近平生態文明思想，貫徹落實習近平總書記關于鄉村風貌保護的重要指示批示，強化鄉村特色風貌保護。

　　二是堅持實事求是、因地制宜、依規有序開展，不違背農民意愿、強迫農民搬遷、上樓，把握好工作時度。要強化農民的主體地位，強化公眾參與，按照中辦、國辦《關于加強社會治安防控體系建設的意見》，做好社會穩定風險評估工作。

　　三是強化底線約束，要依據“雙評價”[3]系統，科學劃定生態保護紅線、永久基本農田、歷史文化保護線、村莊建設邊界等各類空間管控邊界。

　　四是創新工作方式方法，廣泛收集資料，實行部門聯動，運用GIS等技術建立模型分析，合理確定村莊空間布局和各生產要素和生活要素的配置;各級政府要成立規劃領導小組，國土規劃牽頭，住建、環保、交通、林業等部門參與，立足部門職能對村莊國土空間規劃涉及的基本農田保護、村莊建設開發邊界、供水、排污等基礎設施配套、道路交通、林草整治等提出規劃建議，同時，相關村委也要成立由群眾代表參加的議事小組，通過“上下聯動”，合理確定村莊空間規劃的路徑。

　　3.3 建立部門聯動新機制

　　鄉村振興是一項系統工程，在加快推進新時代鄉村振興戰略下，應進一步增強各級各類規劃的協同性，堅持一張藍圖繪到底。為促進鄉村振興，國家相關部門相繼推出了扶持鄉村振興的政策和幫扶資金，有力地促進了鄉村振興進程。但在實施過程中，各部門行業分頭管理和投入，有些項目雖然重合，但不能集中力量辦大事。因此，在鄉村振興投入上應以縣域為基本單元，整合財政、農業、民政、國土規劃、水利、住建、公路交通、環保、電力等諸多部門單位的相關資金、政策，在涉及農村脫貧攻堅、農田整治、飲水安全、道路建設、電網改造、環境生態、安全環保等配套政策上，整合各部門力量，嚴格執行村莊空間規劃，確保規劃的嚴肅性和權威性，循序漸進，補齊短板，有序推進鄉村振興。

　　4 結語

　　實施鄉村振興戰略必須規劃先行，縣域村莊國土空間規劃是國家實施國土空間規劃以來編制的第一部規劃，既不同于過去的城市規劃和土地利用總體規劃，也不是兩個規劃的疊加，本文基于對編制村莊國土空間規劃的探討，旨在鄉村振興背景下科學布局農村生產、生活、生態三大空間，實現可持續發展，以期在新時代實施鄉村振興戰略背景下對編制村莊國土空間規劃提供一點思考和建議。(作者：葛興民)