今年以來,關(guān)于EOD項(xiàng)目的政策頻發(fā)布,顯示出EOD正在加速發(fā)展。目前已落地的項(xiàng)目多采用項(xiàng)目收益與一二級(jí)土地開發(fā)收益捆綁的形式實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目自平衡。但這種模式下存在較大問題:一是土地一級(jí)開發(fā)收益的取得可能存在競爭合規(guī)性風(fēng)險(xiǎn)且涉及隱性債問題;二是土地二級(jí)開發(fā)收益的取得對(duì)聯(lián)合體合作深度要求較高,項(xiàng)目前期進(jìn)行環(huán)境修復(fù)的環(huán)保公司與項(xiàng)目后期進(jìn)行二級(jí)開發(fā)的地產(chǎn)公司可能出現(xiàn)利益糾紛。本文認(rèn)為EOD項(xiàng)目未來會(huì)朝著“環(huán)境修復(fù)+文旅+綠色產(chǎn)業(yè)”方向發(fā)展,擺脫房地產(chǎn)路徑依賴,在已修復(fù)土地上進(jìn)行綜合開發(fā),使文旅、產(chǎn)業(yè)形成雙向互動(dòng)。
一、現(xiàn)行EOD項(xiàng)目典型模式--土地一二級(jí)開發(fā)收益捆綁
(一)模式概述
在土地一二級(jí)開發(fā)收益捆綁模式下,項(xiàng)目主要利用環(huán)境修復(fù)帶來的土地價(jià)值提升,將土地出讓收入,以及在環(huán)境修復(fù)范圍內(nèi)進(jìn)行二級(jí)開發(fā)產(chǎn)生的收益,直接捆綁作為項(xiàng)目收益實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目自平衡。
環(huán)境修復(fù)內(nèi)容包括固體廢棄物處理、水體環(huán)境提升、城鎮(zhèn)環(huán)境美化等。一級(jí)開發(fā)涉及規(guī)劃、土地性質(zhì)調(diào)整、配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。二級(jí)開發(fā)涉及商業(yè)、文旅、住宅物業(yè)開發(fā)等。湖北省A市EOD項(xiàng)目為當(dāng)前模式下的典型案例,以下進(jìn)行詳細(xì)介紹
(二)案例:長江A段生態(tài)保護(hù)與綠色發(fā)展EOD模式試點(diǎn)項(xiàng)目
1.項(xiàng)目概況及建設(shè)內(nèi)容
A市一家國有平臺(tái)公司為本項(xiàng)目實(shí)施主體,整體合作期按30年考慮,其中建設(shè)期5年,運(yùn)營期25年。項(xiàng)目估算總投資算1,414,449.36萬元,建設(shè)期利息84,754.08萬元。工程靜態(tài)總投資估算為1,329,153.36萬元,其中:建設(shè)工程費(fèi)用1,002,528.22萬元,工程建設(shè)其他費(fèi)用228,171.14萬元(征地拆遷費(fèi)172,038.99萬元),預(yù)備費(fèi)(8%)98,445.47萬元。
建設(shè)內(nèi)容包括A市2021年至2025年河道治理及水系連通規(guī)劃、岸線綠化提升及生態(tài)修復(fù)規(guī)劃、A市內(nèi)部分長江港口提升規(guī)劃、A市內(nèi)部分長江排澇改造規(guī)劃、防汛道路整體提升規(guī)劃、截污治污規(guī)劃、沿江城鎮(zhèn)提檔升級(jí)與資源開發(fā)保護(hù)工程7個(gè)項(xiàng)目。
2.運(yùn)作方式
本項(xiàng)目基于EOD理念,采用“政府授權(quán)+股權(quán)合作+資源補(bǔ)償”模式,引入社會(huì)投資人,與政府下屬平臺(tái)公司成立合資公司,以合資公司作為項(xiàng)目實(shí)施主體,統(tǒng)籌一體化實(shí)施A市內(nèi)部分長江生態(tài)保護(hù)和綠色發(fā)展項(xiàng)目。具體實(shí)施路徑如下:

圖1:
①由A市高新產(chǎn)業(yè)園區(qū)管理委員會(huì)授權(quán)平臺(tái)公司統(tǒng)籌實(shí)施EOD項(xiàng)目投融資、建設(shè)、運(yùn)營等工作。
②由平臺(tái)公司或政府授權(quán)的招商部門通過招標(biāo)方式,選定社會(huì)資本方,簽訂投資合作協(xié)議,明確合作范圍及初步投資規(guī)模、回報(bào)方式及路徑等內(nèi)容,股權(quán)比例暫定為10%:90%。
③平臺(tái)公司與中選社會(huì)資本方共同成立生態(tài)環(huán)保公司(以下簡稱“合資公司”)負(fù)責(zé)具體實(shí)施相關(guān)的生態(tài)環(huán)保及關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的開發(fā)、建設(shè)及運(yùn)營,根據(jù)具體項(xiàng)目分期實(shí)施計(jì)劃通過競爭性方式選擇施工單位或運(yùn)營維護(hù)單位等參與具體環(huán)節(jié)、內(nèi)容。
④市政府出具批復(fù)文件,成立“長江大保護(hù)及綠色發(fā)展專項(xiàng)基金”,明確項(xiàng)目區(qū)域內(nèi)新增財(cái)政收入以特定的專項(xiàng)資金實(shí)行封閉運(yùn)作,用于長江生態(tài)保護(hù)及綠色發(fā)展類項(xiàng)目,擬制定資金管理辦法規(guī)范資金使用。
⑤項(xiàng)目運(yùn)維階段:本項(xiàng)目建成后,合資公司組織項(xiàng)目竣工驗(yàn)收工作,高新管委會(huì)、城建、環(huán)保、財(cái)政、發(fā)改等部門依法進(jìn)行監(jiān)督管理、備案管理,竣工驗(yàn)收合格后進(jìn)入運(yùn)維期。
3.項(xiàng)目資金籌措
①籌措政府專項(xiàng)債、舊城改造、新型城鎮(zhèn)化專項(xiàng)債申報(bào)資金17.7億元,發(fā)行綠色債15億元,占總投資比例23.12%。政府專項(xiàng)債、舊城改造、新型城鎮(zhèn)化專項(xiàng)債由省級(jí)發(fā)行,償債收益來源在本項(xiàng)目未計(jì)算收益。綠色債申報(bào)資金是A市國有平臺(tái)公司的企業(yè)債券,由企業(yè)自身還本付息,不需要本項(xiàng)目承擔(dān)。積極爭取水利三峽后續(xù)、三峽綠色發(fā)展落實(shí)及申報(bào)資金,發(fā)改、交通、住建、環(huán)保申請(qǐng)補(bǔ)短板資金等多渠道籌措。
②剩余待籌資金108.7億元,項(xiàng)目資本金占總投資比例約20.30%,約28.7億元,其中平臺(tái)公司與中選社會(huì)資本方股權(quán)比例為10%:90%;擬申請(qǐng)銀行融資占總投資比例約56.88%,約80.2億元項(xiàng)目貸款期限為30年,其中寬限期5年,寬限期內(nèi)只付息,不還本;從計(jì)算期第6年開始還本,還本期限25年,還本期內(nèi)等額分期償還本金。本項(xiàng)目借款利率采用固定利率,按照5年期以上LPR4.65%,上浮25BP即4.90%計(jì)算。政府不對(duì)項(xiàng)目公司、社會(huì)資本的融資提供任何擔(dān)保,不承諾保底收益。
4.項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制
項(xiàng)目自身營業(yè)收入+資源補(bǔ)償?shù)幕貓?bào)方式:

表1:項(xiàng)目營業(yè)收入來源表

表2:項(xiàng)目資源補(bǔ)償收入來源表
5.項(xiàng)目資金平衡
30年合作期內(nèi),項(xiàng)目子項(xiàng)收入合計(jì)323.7億元(折現(xiàn)值117.3億元),經(jīng)營成本合計(jì)197.2億元,(折現(xiàn)值70.8億元),項(xiàng)目能夠?qū)崿F(xiàn)投入產(chǎn)出的平衡并獲得合理收益。全投資所得稅前項(xiàng)目投資內(nèi)部收益率為6.30%、財(cái)務(wù)凈現(xiàn)值為9.32億元、項(xiàng)目投資回收期為18.72年(含建設(shè)期);所得稅后項(xiàng)目投資財(cái)務(wù)內(nèi)部收益率為4.93%。項(xiàng)目資本金財(cái)務(wù)內(nèi)部收益率為6.11%。
(三)現(xiàn)有模式存在的問題
土地一級(jí)開發(fā)收益捆綁,當(dāng)前的法律障礙還是很多,一是通過嚴(yán)格的招拍掛程序保障項(xiàng)目公司拿地有競爭合規(guī)性的風(fēng)險(xiǎn),二是在政府嚴(yán)控隱性債的背景下項(xiàng)目審批難度較大,且后續(xù)可能面臨審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。為避免帶來隱性債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn),有關(guān)主管部門未來可能將非嚴(yán)格流程PPP以外的政府付費(fèi)和土地一級(jí)開發(fā)收益等排除在EOD合規(guī)的回報(bào)機(jī)制范圍之外。而以二級(jí)土地收益為基礎(chǔ),則又大大增加了不確定性,對(duì)聯(lián)合體的專業(yè)性和合作緊密度要求很高。目前業(yè)內(nèi)還基本不存在能同時(shí)專業(yè)操作地產(chǎn)開發(fā)和環(huán)境治理兩個(gè)性質(zhì)業(yè)務(wù)的公司。EOD項(xiàng)目前期進(jìn)行環(huán)境修復(fù)的環(huán)保公司與后期進(jìn)行物業(yè)開發(fā)的房地產(chǎn)公司能否進(jìn)行深度合作是一個(gè)較大的問題。
二、EOD項(xiàng)目發(fā)展趨勢
基于對(duì)現(xiàn)行典型模式的分析以及近期政策的動(dòng)向,本文認(rèn)為未來EOD項(xiàng)目可能朝著“環(huán)境修復(fù)+文旅+綠色產(chǎn)業(yè)”方向發(fā)展。具體而言,是在完成環(huán)境修復(fù)治理后,由環(huán)境修復(fù)實(shí)施主體在已修復(fù)土地上,進(jìn)行文旅開發(fā),同時(shí)通過引入生態(tài)種植、生態(tài)養(yǎng)殖、綠色加工、環(huán)境保護(hù)專精等產(chǎn)業(yè),與文旅板塊進(jìn)行雙向互動(dòng),形成良性循環(huán),加強(qiáng)維護(hù)環(huán)境治理與導(dǎo)入的綠色產(chǎn)業(yè)經(jīng)營之間的緊密相關(guān)性,完成以環(huán)境治理效果的可維持乃至持續(xù)提升。
當(dāng)前而言,這種模式還面臨的較大的挑戰(zhàn)。首先,綠色產(chǎn)業(yè)普遍存在培育周期較長,不確定性較大。其次,在這種模式下,EOD項(xiàng)目參與主體多,先期修復(fù)的實(shí)施主體產(chǎn)生的生態(tài)價(jià)值難以定量測算,主體之間難以確定收益類型劃分,對(duì)參與主體的實(shí)力要求高,這方面還有待進(jìn)一步探索。更重要的是,相關(guān)產(chǎn)業(yè)收益本身較為脆弱,預(yù)期的營收規(guī)模有限,因此其收益能夠支持環(huán)境治理的金額占比會(huì)很低。總體來看,在當(dāng)前融資環(huán)境下不如一二級(jí)開發(fā)收益捆綁模式更能支持EOD項(xiàng)目的落地。
EOD的核心難點(diǎn)不僅在于如何做到肥瘦搭配,更在于環(huán)境治理內(nèi)部本身與外部相關(guān)產(chǎn)業(yè)的全系統(tǒng)關(guān)聯(lián)的緊密程度,即如何在項(xiàng)目長期運(yùn)營的內(nèi)在利益安排上形成穩(wěn)定的榫卯結(jié)構(gòu),即項(xiàng)目主體的綠色產(chǎn)業(yè)收益應(yīng)與環(huán)境質(zhì)量的持續(xù)提升有長期正相關(guān)關(guān)系。(作者:劉登峰)