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新常態(tài)下南京環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略定位研究
來(lái)源:中機(jī)院 時(shí)間:2016-11-01 點(diǎn)擊:1696
南京市“十三五” 環(huán)境保護(hù)規(guī)劃的編制和實(shí)施,對(duì)于“十三五” 時(shí)期環(huán)境保護(hù)工作系統(tǒng)、 順利展開(kāi)有著重要的意義。規(guī)劃指標(biāo)體系是環(huán)保規(guī)劃的基礎(chǔ)和前提,是環(huán)保規(guī)劃的核心內(nèi)容之一。
“新常態(tài)” 是以新一屆黨中央領(lǐng)導(dǎo)集體對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段做出的重大戰(zhàn)略判斷。新常態(tài)的戰(zhàn)略定位,對(duì)包括環(huán)境保護(hù)在內(nèi)的各領(lǐng)域等產(chǎn)生方向性、 決定性的重大影響 。在此大背景下, 環(huán)保部及相關(guān)學(xué)者對(duì)環(huán)境法規(guī)政策 、 環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法等環(huán)保工作都有了新的認(rèn)識(shí)和思考, “十三五” 時(shí)期環(huán)境保護(hù)規(guī)劃的編制也要充分“認(rèn)識(shí)新常態(tài)、 適應(yīng)新常態(tài)、 引領(lǐng)新常態(tài)”。
南京市“十三五” 環(huán)境保護(hù)規(guī)劃的編制和實(shí)施,對(duì)于“十三五” 時(shí)期環(huán)境保護(hù)工作系統(tǒng)、 順利展開(kāi)有著重要的意義。規(guī)劃指標(biāo)體系是環(huán)保規(guī)劃的基礎(chǔ)和前提,是環(huán)保規(guī)劃的核心內(nèi)容之一, 對(duì)其進(jìn)行深入研究,提高指標(biāo)設(shè)置的系統(tǒng)性、 合理性和可行性,以使環(huán)保規(guī)劃更好地指導(dǎo)“十三五” 期間環(huán)境保護(hù)工作,控制和保障各項(xiàng)環(huán)境保護(hù)工作順利、協(xié)調(diào)推進(jìn),達(dá)成環(huán)保工作目標(biāo),引領(lǐng)環(huán)保新常態(tài)。
1 新常態(tài)下南京市面臨的環(huán)保形勢(shì)分析
新常態(tài)背景下, 經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入中高速、 產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不斷調(diào)整、 全面深化改革等已成為南京市當(dāng)前及今后很長(zhǎng)一段時(shí)間最顯著特征。這些特征給能源消耗、 資源環(huán)境約束、 環(huán)境污染治理等問(wèn)題帶來(lái)了新的挑戰(zhàn),也帶來(lái)了難得的機(jī)遇。
1. 1 南京市環(huán)境保護(hù)面臨的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)
在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)背景下,南京市環(huán)境保護(hù)工作面臨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、 產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型難度大、 環(huán)境質(zhì)量改善動(dòng)力存在變數(shù)、 資源環(huán)境約束加劇等挑戰(zhàn)。經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式亟待轉(zhuǎn)變, 產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)難度大。南京市經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式尚未根本改變,結(jié)構(gòu)性矛盾依然突出,產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)難度大。
環(huán)境質(zhì)量不容樂(lè)觀, 環(huán)保動(dòng)力支撐存在變數(shù)。總體而言,南京市環(huán)境質(zhì)量改善的力度、 程度和進(jìn)度總體雖有一定進(jìn)步, 但與群眾期盼、 生態(tài)文明建設(shè)要求等仍有一定差距。在地區(qū)經(jīng)濟(jì)下行壓力增大、 環(huán) 保 投 資 對(duì) 于 政 府 和 企 業(yè) 來(lái) 說(shuō) 都 將 存 在 變數(shù) 的新常態(tài)背景下, 給環(huán)境質(zhì)量改善目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)增大了障礙。
資源約束加劇,生態(tài)環(huán)境保護(hù)壓力巨大。南京土地空間有限,能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)不盡合理, 煤炭消耗總量依然較大。石化企業(yè)所在區(qū)域環(huán)境問(wèn)題較為突出,重金屬、 持久性有機(jī)物和土壤污染等環(huán)境問(wèn)題集中顯現(xiàn),生態(tài)環(huán)境保護(hù)壓力巨大。
1. 2 南京市環(huán)境保護(hù)的新機(jī)遇
新常態(tài)帶來(lái)新機(jī)遇。“十三五” 時(shí)期, 南京將從新環(huán)保法和綠色發(fā)展理念實(shí)施、 生態(tài)文明建設(shè)、以及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等方面迎來(lái)新的機(jī)遇。新環(huán)保法帶來(lái)的新機(jī)遇。新環(huán)保法確立了經(jīng)濟(jì)發(fā)展要和環(huán)境保護(hù)相協(xié)調(diào)的原則,把環(huán)境保護(hù)放在了優(yōu)先的位置, 這將是未來(lái)的“環(huán)保新常態(tài)”。
新環(huán)保法的實(shí)施,對(duì)應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下環(huán)境保護(hù)的挑戰(zhàn)提供了強(qiáng)有力的執(zhí)法武器,為打好水、 大氣、 土壤污染防治三大戰(zhàn)役提供了保障。綠色發(fā)展理念帶來(lái)的新機(jī)遇。黨的十八屆五中全會(huì)把綠色發(fā)展作為“十三五” 時(shí)期五大發(fā)展理念之一,綠色發(fā)展已上升為黨和國(guó)家的意志。堅(jiān)持綠色發(fā)展,就要著力改善生態(tài)環(huán)境, 在推動(dòng)綠色發(fā)展理念在南京落地生根開(kāi)花結(jié)果的過(guò)程中,生態(tài)環(huán)境必將得到巨大改善。
生態(tài)文明建設(shè)帶來(lái)的新機(jī)遇。黨的十八大把生態(tài)文明建設(shè)納入了中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)“五位一體” 的總體布局。南京市已于 2013 年實(shí)施了《南京市生態(tài)文明建設(shè)規(guī)劃( 2013 - 2020) 》 , 2014年又制定 出 臺(tái) 了《南 京 市 生 態(tài) 紅 線 區(qū) 域 保 護(hù) 規(guī)劃》 ,將生態(tài)文明建設(shè)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)提升到了前所未有的高度,為未來(lái)的環(huán)境保護(hù)工作指明了前進(jìn)方向。
產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)逐步優(yōu)化帶來(lái)的新機(jī)遇。2014 年南京第三產(chǎn)業(yè)占 GDP 比重達(dá)到 56. 5% ,比 2010 年提高了 5. 8 個(gè)百分點(diǎn), 三次產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化水平逐年提升; 單位 GDP 能耗逐年下降, 綠化面積、 工業(yè)固體廢物綜合利用率等逐年提高,可持續(xù)發(fā)展能力不斷增強(qiáng),為引領(lǐng)未來(lái)“環(huán)保新常態(tài)” 奠定了良好基礎(chǔ)。
2 南京市“十三五” 環(huán)保規(guī)劃指標(biāo)體系的建立
2. 1 指標(biāo)體系構(gòu)建總體思路與原則
2. 1. 1 指標(biāo)體系構(gòu)建總體思路 以國(guó)家環(huán)保“十三五” 規(guī)劃指標(biāo)體系為依據(jù), 總結(jié)分析現(xiàn)有環(huán)保指標(biāo)體系成果( 包括江蘇省生態(tài)文明建設(shè)規(guī)劃、 全面建成小康社會(huì)、 南京市生態(tài)文明規(guī)劃等) , 結(jié)合南京市“十三五” 時(shí)期面臨的環(huán)保形勢(shì), 建立以環(huán)境質(zhì)量改善為核心, 突出可達(dá)、 可控、 可預(yù)見(jiàn), 約束和預(yù)期性指標(biāo)相結(jié)合, 覆蓋水、 大氣、 土壤、 生態(tài)等領(lǐng)域的指標(biāo)體系,系統(tǒng)反映環(huán)境質(zhì)量改善、 治污減排、生態(tài)保護(hù)等要求。
2. 1. 2 規(guī)劃指標(biāo)體系構(gòu)建的原則 在構(gòu)建環(huán)境保護(hù)規(guī)劃指標(biāo)體系時(shí), 并不是各項(xiàng)指標(biāo)的簡(jiǎn)單堆積,指標(biāo)體系的建立必須遵循系統(tǒng)性、 可行性、 動(dòng)態(tài)性以及以人為本的原則。同時(shí),將以人為本的理念納入其中,構(gòu)建指標(biāo)體系時(shí)還要充分考慮人民群眾的切身感受。
2. 2 相關(guān)環(huán)保指標(biāo)體系分析
“十三五” 時(shí)期是全面建成小康社會(huì)的關(guān)鍵時(shí)期, 也是中國(guó)實(shí)現(xiàn)第一個(gè)百年目標(biāo)的重要節(jié)點(diǎn)。“十三五” 環(huán)保規(guī)劃指標(biāo)體系的確立既要承接上位規(guī)劃,又要兼顧小康社會(huì)指標(biāo)的實(shí)現(xiàn); 既要正確認(rèn)識(shí)“十三五” 時(shí)期環(huán)境保護(hù)形勢(shì), 主動(dòng)適應(yīng)新常態(tài),積極引領(lǐng)和支撐新常態(tài)下環(huán)境保護(hù)工作,具有引領(lǐng)導(dǎo)向,還要與生態(tài)文明建設(shè)指標(biāo)體系相融合, 在實(shí)現(xiàn)五年奮斗目標(biāo)的同時(shí), 加快提升生態(tài)文明建設(shè)水平。
根據(jù)國(guó)家、 江蘇省和南京市國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃( 建議) 均已發(fā)布, 對(duì)指導(dǎo)“十三五” 環(huán)境保護(hù)規(guī)劃的出臺(tái)奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。國(guó)家環(huán)保“十三五” 規(guī)劃已出, 江蘇省全面建成小康社會(huì)指標(biāo)體系也于 2013 年重新修訂后發(fā)布, 江蘇省和南京市生態(tài)文明規(guī)劃于 2013 年實(shí)施。
2. 3 “十三五” 環(huán)保規(guī)劃指標(biāo)體系構(gòu)建
2. 3. 1 “十三五” 環(huán)保規(guī)劃指標(biāo)確定 根據(jù)指標(biāo)設(shè)置的總體思路及構(gòu)建原則,在已有的相關(guān)環(huán)保指標(biāo)體系總結(jié)分析的基礎(chǔ)上, 結(jié)合南京市“十三五”時(shí)期面臨的環(huán)境形勢(shì)分析及已陸續(xù)出臺(tái)的氣十條 、 水十條,提出南京“十三五” 環(huán)保規(guī)劃指標(biāo)體系框架, 具體包括環(huán)境質(zhì)量、 總量減排、 污染防治、 生態(tài)保護(hù)、 環(huán)境經(jīng)濟(jì)、 環(huán)境管理和一個(gè)評(píng)判指標(biāo)7 項(xiàng) 27 個(gè)指標(biāo), 其中含 11 個(gè)約束性指標(biāo)和 16 個(gè)預(yù)期性指標(biāo)。
( 1) 新增環(huán)境質(zhì)量相關(guān)指標(biāo)。城市河道黑臭是嚴(yán)重影響居民正常生活的重要水環(huán)境污染問(wèn)題,水十條要求“直轄市、 省會(huì)城市、 計(jì)劃單列市建成區(qū)要于 2017 年底前基本消除黑臭水體” ,南京市符合其中“省會(huì)城市” 要求。“細(xì)顆粒物 ( PM2. 5 ) 濃度” 是國(guó)家實(shí)施空氣質(zhì)量分區(qū)、 分類管理的重要考核指標(biāo)。“耕地土壤環(huán)境質(zhì)量達(dá)標(biāo)率” 描述土壤環(huán)境質(zhì)量的定量指標(biāo)。國(guó)家環(huán)保“十三五” 規(guī)劃基本思路提出在土壤環(huán)境質(zhì)量方面的具體要求: “全國(guó)耕地土壤環(huán)境質(zhì)量達(dá)標(biāo)率不低于 82% 。”
( 2) 新增總量減排指標(biāo)。“總氮排放量”、“總磷排放量”、“工業(yè)煙粉塵排放量”、“揮發(fā)性有機(jī)物排放量” 4 個(gè)指標(biāo)是國(guó)家“十三五” 時(shí)期要求在重點(diǎn)區(qū)域或重點(diǎn)行業(yè)新增的總量控制指標(biāo) , 但考慮到“總氮排放量” 在目前條件下較難考核, 而南京正屬于國(guó)家明確的重點(diǎn)區(qū)域和重點(diǎn)行業(yè)雙符合的城市,因此將除“總氮” 外的 3 個(gè)指標(biāo)全部納入到“十三五” 環(huán)境保護(hù)規(guī)劃指標(biāo)體系中。
( 3) 新增污染防治指標(biāo)。“污染土壤修復(fù)率”是描述土壤污染治理的定量指標(biāo), 國(guó)家“十三五”期間對(duì)土壤污染治理方面提出了具體要求: “……完成土壤污染綜合治理試點(diǎn) 200 個(gè),區(qū)域土壤綜合治理示范區(qū) 6 個(gè)。”
( 4) 新增生態(tài)保護(hù)指標(biāo)。黨的十八屆三中全會(huì)第一次提出要?jiǎng)澏ㄉ鷳B(tài)保護(hù)紅線, “生態(tài)紅線”是繼“18 億畝耕地紅線” 后, 另一條被提到國(guó)家層面的“生命線”。劃定生態(tài)紅線是體現(xiàn)生態(tài)系統(tǒng)安全、 建設(shè)生態(tài)文明的重要舉措, “生態(tài)紅線區(qū)域面積占國(guó)土面積比例” 指標(biāo)則是生態(tài)紅線保護(hù)在環(huán)保規(guī)劃中的重要體現(xiàn)。國(guó)家環(huán)保“十三五” 規(guī)劃指導(dǎo)思路中初步考慮生態(tài)紅線保護(hù)面積指標(biāo)納入“十三五” 規(guī)劃, 力爭(zhēng)突破既往規(guī)劃生態(tài)保護(hù)規(guī)劃目標(biāo)薄弱狀況。南京市于 2014 年 3 月出臺(tái)《南京市生態(tài)紅線區(qū)域保護(hù)規(guī)劃》 , 劃定了 104 塊生態(tài)紅線區(qū)域,總面積 1 630. 04 km2, 占全市國(guó)土面積的24. 75%。“十三五” 期間, 生態(tài)紅線區(qū)域面積將成為有效加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)與監(jiān)管、 保障生態(tài)安全、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的重要監(jiān)管指標(biāo)。
( 5) 新增環(huán)境管理指標(biāo)。“環(huán)境信息公開(kāi)率”是江蘇省和南京市生態(tài)文明建設(shè)規(guī)劃中的重要指標(biāo),2015 年 1 月 1 日實(shí)施的新《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》 中特別增加了環(huán)境信息公開(kāi)與公眾參與的 6 條條款。環(huán)境信息公開(kāi)對(duì)遏制環(huán)境污染、 促進(jìn)公眾參與環(huán)境保護(hù)能夠發(fā)揮直接的推動(dòng)作用,國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《2015 年政府信息公開(kāi)工作要點(diǎn)》 ,要求推進(jìn)九大領(lǐng)域信息公開(kāi)工作, 其中第七條明確指出要推進(jìn)環(huán)境保護(hù)信息公開(kāi)。“突發(fā)環(huán)境事件數(shù)量” 是國(guó)家環(huán)保“十三五” 規(guī)劃編制思路中明確要求的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防控方面的重要指標(biāo),在突發(fā)環(huán)境事件高發(fā)頻發(fā)的態(tài)勢(shì)下,風(fēng)險(xiǎn)防控理應(yīng)被置于更加突出的位置, 思路提出“重特大突發(fā)環(huán)境事件數(shù)量顯著下降,環(huán)境和人群健康風(fēng)險(xiǎn)得到有效管控,環(huán)境應(yīng)急管理體系基本完善。”
3 “十三五” 環(huán)保規(guī)劃指標(biāo)體系新特點(diǎn)
與南京“十二五” 環(huán)境保護(hù)規(guī)劃指標(biāo)體系 6 大類 24 項(xiàng)指標(biāo)相比,“十三五” 環(huán)境保護(hù)規(guī)劃指標(biāo)體系的 7 大類 27 項(xiàng)指標(biāo)主要有以下幾個(gè)方面變化及特點(diǎn)。
3. 1 指標(biāo)體系涵蓋內(nèi)容進(jìn)一步豐富
增加了土壤環(huán)境質(zhì)量與污染防治、 生態(tài)紅線、環(huán)境信息公開(kāi)、 環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防范等當(dāng)前和今后一段時(shí)期的重點(diǎn)和熱點(diǎn)指標(biāo); 水和大氣相關(guān)指標(biāo)內(nèi)容也得以擴(kuò)充,按照國(guó)家相關(guān)要求,增加了黑臭水體、 細(xì)顆粒物、 總磷、 工業(yè)煙( 粉) 塵、 揮發(fā)性有機(jī)物等因子指標(biāo)。
3. 2 更加突出公眾關(guān)注度高的環(huán)境熱點(diǎn)問(wèn)題
新增加的城市建成區(qū)黑臭水體比例、 細(xì)顆粒物( PM2. 5) 濃度、 突發(fā)環(huán)境事件數(shù)量等指標(biāo)都是與群眾生活密切相關(guān)的環(huán)境問(wèn)題。指標(biāo)體系內(nèi)容的更加全面,更能體現(xiàn)“十三五” 期間南京的環(huán)境熱點(diǎn)及難點(diǎn)問(wèn)題,更加貼合公眾感受和期盼, 未來(lái)環(huán)境保護(hù)的前瞻性有所增強(qiáng), 體現(xiàn)了未來(lái) 5 年甚至 10年環(huán)境管理工作重點(diǎn)的新變化、 新常態(tài)。
3. 3 強(qiáng)化公眾參與、 環(huán)境信息公開(kāi)和環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防控能力
新增的“環(huán)境信息公開(kāi)率” 和“突發(fā)環(huán)境事件數(shù)量” 兩個(gè)指標(biāo), 是適應(yīng)新《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》、 提高公眾參與度的有效手段。環(huán)境信息公開(kāi)是大勢(shì)所趨, 有利于逐步提高公眾參與度, 發(fā)揮全社會(huì)的監(jiān)督與推動(dòng)作用; 在突發(fā)環(huán)境事件高發(fā)頻發(fā)的態(tài)勢(shì)下,公眾參與也能夠一定程度上提高環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管控績(jī)效,不斷增強(qiáng)政府部門環(huán)境信息公開(kāi)度和環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防控能力。
4 結(jié)語(yǔ)
中機(jī)院專家以新常態(tài)背景下南京市面臨的環(huán)保新形勢(shì)分析為基礎(chǔ),通過(guò)對(duì)現(xiàn)有相關(guān)環(huán)保指標(biāo)體系總結(jié)分析,初步構(gòu)建起南京市“十三五” 環(huán)保規(guī)劃指標(biāo)體系,并詳細(xì)分析了新增指標(biāo)的來(lái)源依據(jù), 總結(jié)了指標(biāo)體系的新特點(diǎn)。初步建立的指標(biāo)體系雖然內(nèi)容較為全面,但涵蓋信息量較大, 可能存在信息重疊問(wèn)題,在最終確定南京市“十三五” 環(huán)保規(guī)劃指標(biāo)時(shí)需采用專家咨詢、 聚類分析等方法對(duì)指標(biāo)進(jìn)行進(jìn)一步篩選,最終得到既與國(guó)家、 省“十三五” 環(huán)保規(guī)劃對(duì)接, 又能夠體現(xiàn)“十三五” 時(shí)期南京市環(huán)保特色的規(guī)劃指標(biāo)體系。
環(huán)保規(guī)劃指標(biāo)體系的建立是一項(xiàng)系統(tǒng)性、 科學(xué)性很強(qiáng)的工作,并具有明顯的區(qū)域性特征 , 對(duì)于初建的指標(biāo)體系, 還有許多方面需要進(jìn)行深入研究,如指標(biāo)的適宜性、 可評(píng)價(jià)性、 目標(biāo)值設(shè)定的科學(xué)性等,可通過(guò)實(shí)證評(píng)價(jià)研究來(lái)進(jìn)一步驗(yàn)證。
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