闡述了目前我國工業區規劃環評開展執行情況及發展變化過程。以莆田某產業新區為例，分析其在開發建設過程中出現的產業定位不夠準確、規劃布局不合理、資源環境制約發展、基礎設施滯后及環境管理不到位等問題。從規劃環評的角度，提出規劃環評應與規劃保持同步，在開發過程通過定期對工業園區進行跟蹤評價或進行規劃方案環評的修編，實現滾動開發實時監管，以開發過程中出現的問題作為突破口及時調整，最大限度發揮規劃環評對工業產業園區開發過程中的積極引導作用。

 

規劃環評技術導則及開發區區域環評技術導則從首次發布至今，經過十幾年的演變，工業區規劃環評從區域環評轉移至規劃環評，區域環評導則己逐漸失去指導意義。現行的法律法規以及政策文件督促項目環評需要與規劃環評聯動，因此各級工業區皆開展了規劃環評工作。

 

目前，我國工業持續穩定發展，現代化的工業區逐步成為推動區域經濟快速增長的重要支點。但是，在工業區的發展過程中，由于監管不到位，工業區開發過程帶來的污染物排放量增加、生態環境破壞以及安全事故導致的環境污染等環境問題日益突出。工業區的環境管理工作得到了管理部門的重視，國家不斷對現有的法律法規及政策進行完善，逐步形成以工業區規劃環評為基礎的管理形式，逐步實現“以改善環境質量為核心”的目標。

 

但在工業區開發過程中，往往會出現環境資源與開發強度不匹配、引進的項目與規劃環評產業定位有沖突、用地布局變化大[2]又或者項目建設完成后由于監管不到位，出現各種環境風險事故。因此，本文以莆田某產業新區為例，闡述工業區開發過程中存在的問題，并從規劃環評的角度提出建議對策，以供其他工業區參考。

 

一、莆田某產業新區概況

莆田某產業新區規劃定位為以先進裝備制造、食品加工、電子信息技術、新材料等為主導產業，海洋生物、新能源、現代港口物流等新興產業為輔的現代化產業基地和宜居、宜業新區。2014年組織開展規劃環評，2015年獲得莆田市生態環境局批復。

 

園區自2015年以來，已陸續建成啤酒廠及其配套的制罐項目、太陽能電池生產項目、物流園等項目，同時區內已配套建設1座生活污水處理廠及1座工業污水處理廠；在建3個泊位；擬建啤酒廠配套項目以及新招商的PCB項目。

 

在啤酒廠配套項目建設過程中，審批部門發現園區開發建設情況與原規劃環評有沖突，環境承載力及產業定位等與原規劃環評不協調。

 

二、產業新區開發過程存在的問題分析

（一）產業定位不夠準確

園區產業定位為以先進裝備制造、食品加工、電子信息技術、新材料等為主導產業，以海洋生物、新能源、現代港口物流等新興產業為輔的現代化產業基地和宜居、宜業新區。目前園區引入的企業為食品加工、電子信息技術，而作為主導產業的另兩個先進裝備制造及新材料產業目前尚未有企業入駐。

 

經過調查分析，園區所選產業結構與其他開發區相似，基本選擇趨同度最高的機械制造業、食品制造業、電子信息產業、新材料業等[3]。產業規劃未綜合考慮全市產業布局及發展的整體規劃以及自身的發展優勢，而是與其他工業區一樣，選擇當下熱門產業，造成產業趨同程度較高，未形成自身特色[4]。同時主導產業較多，導致主導產業不突出，產業新區成立接近十年，但是未形成明顯的產業聚集效應，目前入駐的企業類型有食品加工及配套的制罐企業、能源利用等，區內入駐企業較少，且企業之間關聯性不強，沒有形成產業集群。難以發揮產業集聚效應。

 

（二）規劃布局不合理

雖然產業新區在開發初期就已編制規劃環評，但是項目招商引資時忽略與園區規劃的相符性，項目落地未嚴格按照規劃環評準入清單執行，且由于土地資源限制及基礎設施建設不完善，入駐企業無法按照規劃布局進入相應的地塊，往往選擇基礎設施相對完善的地塊，導致入駐的企業與規劃用地類型不一致，布局混亂。

 

而且工業區與居民區距離較近，且由于當地地理位置及風向原因，居民區處于工業區下風向及側風向，容易造成大氣污染。入駐的食品企業與周邊大氣污染型企業距離較近，處于大氣污染型企業的下風向，容易對食品企業造成污染。因此園區內企業布局容易造成交叉污染。

 

（三）沒有以資源、環境對產業新區的支撐能力作為開發的依據

園區自身存在土地、水資源短缺的問題，同時園區所處周邊生態環境較敏感，因此資源承載力有限對開發過程也存在制約[5]，主要體現如下：

 

1. 土地資源限制。

產業新區規劃總面積約56平方公里，其中42.5平方公里為高涂圍填海造地，13.6平方公里為現狀村莊用地和臨海養殖地、鹽場用地。園區開發用地主要以填海為主，目前填海進度緩慢，現有土地資源有限，項目入園優先選用成熟地塊，無法按照既定規劃布局落地，影響規劃布局。

 

2. 水資源限制。

園區規劃環評階段發現片區供水能力有限，因此在上一輪規劃時要求園區補充擴大供水能力的方案，并對產業進行限制，重點發展耗水量小的產品研發和生產，禁止引入耗水量大的水產品加工項目。

 

3. 生態環境限制。

園區規劃面積約56平方公里，其中約10.8平方公里的規劃面積將占用重要河口生態保護紅線區，該地塊開發將受限，且由于緊鄰生態保護區，生態環境較敏感，因此原規劃環評要求禁止引進排放重金屬及持久性污染物的項目以及化工等高環境污染風險的項目。園區引進項目類型及污染物排放將受到影響，而該部分區域也建議保留現狀作為濕地生態修復。

 

（四）基礎設施配套滯后

由于產業新區土地資源、產業定位等因素對招商引資有影響，企業入駐少導致產業新區的資金投入有限，從而影響園區配套基礎設施的建設，尤其是環保基礎設施不夠完善。目前，園區不具備集中供熱的條件。固體廢物無法在園區內消納，委托園外企業處理。雖然園區內有兩座污水處理廠分別處理生活污水及工業廢水，但是同時也接納相鄰工業區的工業廢水，且由于所處區別生態環境敏感，廢水排海口需要另行選址，不具備處理和排放涉重工業廢水的條件。大部分地塊正在圍填海，市政管網等基礎設施正在建設。

 

（五）環境管理不到位

園區缺乏長效管理機構。園區管委會工作人員兼職招商引資及園區建設管理等工作。在管理上偏重經濟發展，環境管理工作居于次位。入園企業在建設運營中沒有長效管理機構進行監督管理，目前各企業的環境管理主要依靠企業自身的管理部門進行，難免存在監管不到位的現象。園區內企業的環境違法行為，無法認定是企業還是園區的責任，導致環境執法不到位，環保部門日常管理難以執行。

 

三、產業新區發展對規劃環評的對策

（一）以規劃環評產業定位引導招商引資工作

根據產業新區在規劃環評階段確定的產業定位指導園區招商引資工作，以規劃環評產業定位為門檻，圍繞產業新區的優勢產業———食品加工、電子信息等進行，特別是與食品加工相關的重點企業，形成以食品加工、電子信息為中心的上下游配套產業鏈，促進園區上下游產業集中循環發展。產業新區規劃在實施規模、產業結構和產業布局等方面有重大調整或者需要修訂時，應當重新或者補充進行環境影響評價，重新確定產業新區的產業定位及布局等，并相應的對招商引資工作進行調整，禁止引進規劃環評明令禁止的項目入園。

 

（二）發揮規劃環評的指導作用，及時進行跟蹤評價或規劃環評修編

1. 以跟蹤評價作為產業新區開發過程中出現問題的反饋機制

嚴格執行生態環境部關于產業園區規劃環評的規定，實施五年以上的產業園區規劃必須組織跟蹤評價。組織跟蹤評價可以梳理產業園區開發過程中出現的環境問題，并針對這些問題提出進一步優化措施，引導園區健康發展。

 

產業新區在開發建設過程中，因受到多方面不可控因素影響，項目入駐及開發建設過程都有可能出現不符合規劃環評的現象。定期對園區進行跟蹤評價，可以及時監控項目入駐及運營階段對環境造成的影響是否在規劃環評預期范圍內，已實施的規劃是否對生態環境造成重大不良影響，是否需要對現有規劃進行修訂，并有針對性的提出改進措施，將這些情況反饋給當地行政主管部門，并給出主管部門進行監管時的對策建議。總之，跟蹤評價可以系統梳理現有環境問題、潛在環境風險和進一步發展中面臨的資源環境制約因素，可以更有效更有針對性解決現有環境問題。

 

2. 以產業新區發展中存在的環境問題為突破口進行規劃環評修編

根據目前產業新區發展的實際情況，規劃實施過程中出現重大環境問題或者規模、結構、布局等因素存在不合理的方面，應對產業新區規劃進行修編。

 

針對產業布局及定位不準確的情況，規劃及規劃環評修編時，應根據國家及地方產業政策的調整，對園區產業定位適時調整；應重視與上層、同層位規劃協調性的分析，進行詳實的產業調查，制定出符合園區發展的產業布局及定位。

 

針對規劃實施過程中出現的資源環境承載力問題，對已引入的高耗能和污染嚴重的企業提出改造升級或退出機制，并重點關注水資源、土地資源等環境承載力對產業新區規劃實施的支撐能力論證，以此列出“三線一單”的要求。

（1）針對水資源制約因素，將高耗水型工業納入負面清單進行管理。加強區域水資源管理，包括開展節水規劃與設計、提高水的重復利用率，鼓勵企業開展中水回用和一水多用等，遠期開展海水淡化。通過多措并舉，徹底解決區域水資源供應不足的制約因素。

（2）針對土地資源制約因素，原規劃擬通過圍填灘涂增加產業新區土地量，這樣勢必導致海洋生態功能的退化和減少海洋生態服務功能。在規劃環評修編時應從生態環境角度論證圍填海的規劃方案，并根據現存土地資源，提出優化土地利用空間布局、提高土地利用效率、通過對區內閑置土地的整理和對土地利用效率不高的產業或企業逐步采取退除機制等措施，解決產業新區土地資源制約因素。

 

總體而言，規劃環評修編可從園區產業優化升級、完善產業鏈發展循環經濟及減少對周圍環境的影響、產業布局避免交叉污染等方面有針對性的提出優化的對策建議和減緩環境影響的措施。

 

（三）完善產業新區基礎設施建設

產業新區基礎設施建設滯后，園區在加緊圍填海工作的同時，應該聯合政府和企業的資金力量，使園區內待招商地塊盡快實現三通一平。并加緊進行廢水、廢渣處置等基礎環保設施的建設，提升園區環境保護意識，實現污染物集中治理。入駐企業應按照清潔生產的要求，嚴控主要污染物排放總量，減少規劃實施對生態環境的影響，實現可持續發展。

 

（四）建立產業新區環保管理體系

產業新區應設立環境保護管理機構，配備專業人員及監控設備，根據規劃環評中的三線一單及環境管理要求，加強日常監督管理，督促重點企業安裝在線監控設施，提升園區環境監管水平。若人員設備有限，也可購買環保管家等第三方服務作為環境管理模式，環保管家可充分發揮其技術優勢，根據園區環境問題提出針對性的解決方案[8]。

 

四、結語

通過分析莆田某產業新區開發過程出現的問題，發現這些問題在其他工業區開發過程中也普遍存在。通過規劃環評產業定位的引導園區招商引資，并以開發過程中出現的環境問題為突破口對園區進行跟蹤評價或規劃環評修編，完善園區基礎設施建設，健全環境管理體系，可有效解決園區開發過程出現的環境問題。（作者：曾小妹 ）