2017年6月, 財政部和農業部聯合發布了《關于深入推進農業領域政府和社會資本合作的實施意見》 (財金[2017]50號) , 明確鼓勵田園綜合體項目采用政府和社會資本合作模式, 即PPP模式。

 

          1 采用PPP模式是必然趨勢

          田園綜合體需要以基礎設施的投入為前提, 基礎設施的建設意味著需要大量資金的投入做保障, 這對于一些地方政府而言, 顯然不堪重負。田園綜合體具有建設規模龐大、投資額度大、服務周期長、收益不確定等特點, 僅由政府單一主體投資, 難以避免效率低下的問題[2]。田園綜合體強調的是農業、文化、旅游、生態等要素的整合, 而當地政府往往缺乏這樣綜合的運作能力。因此, 當地方政府面臨管理經驗缺乏、基礎設施薄弱、財政能力有限的困境時, 引入PPP模式發展田園綜合體十分必要。

          當前, 田園綜合體已成為社會資本關注的重點領域, 引入PPP模式發展田園綜合體較為可行: (1) 田園綜合體作為實現鄉村振興的新載體、推動農村三產融合發展的新業態, 上到中央下到各級地方政府都不遺余力的給予政策支持。例如, 農業部發布的《關于推動落實休閑農業和鄉村旅游發展政策的通知》、財政部和農業部聯合發布了《關于深入推進農業領域政府和社會資本合作的實施意見》 (財金[2017]50號) 等, 為田園綜合體建設引入PPP模式提供了政策支持; (2) PPP模式在我國各個領域經過多年運用, 積累了大量寶貴的經驗, 在農業領域也不乏一些成功的案例, 這為PPP模式在田園綜合體項目中的應用奠定了基礎; (3) 地方政府為了吸引社會資本積極參與田園綜合體的建設, 從土地、稅收、財政政策以及信貸支持等方面落實相關政策, 提供優惠條件, 為社會資本投資田園綜合體提供有力保障。

 

          2 PPP項目建設內容

          田園綜合體PPP項目的建設內容可以覆蓋項目的全生命周期, 包括土地整理和拆遷、基礎設施和公共設施建設、基礎設施項目運營和公共服務, 產業發展和社會公共服務等。

 

          2.1 土地整理和拆遷

          當田園綜合體項目所用土地為農業用地或未建設用地時, 則需要社會資本方需為政府提供土地整理和拆遷的相關資金和服務, 協助政府開展土地整理和拆遷的前期工作, 保障田園綜合體后續建設和運營, 為田園綜合體發展奠定基礎。

 

          2.2 基礎設施和公共設施建設

          根據規劃內容, 在田園綜合體范圍內建設道路、供水廠、燃氣站、污水處理廠、各類管網、醫院、產業發展中心、人才服務中心、配套生活設施、停車場等各項基礎設施和公共設施, 為田園綜合體后續發展提供物質支撐。

 

          2.3 基礎設施運營和園區公共服務

          按照各類基礎設施的特點和運營服務要求, 提供滿足相關標準的基礎設施運營服務;基于各項公共設施, 提供綠化維護、物業管理、場館運營、醫療、餐飲、商業等田園綜合體公共服務, 為田園綜合體公共功能正常發揮提供保障。

 

          2.4 產業發展和社會公共服務

          通過提供田園綜合體品牌塑造、產業研究、人才招募與培訓等多類型服務, 充分挖掘當地農業、農村旅游資源, 包括歷史、文化、習俗, 推動一二三產業聯動發展, 帶動區域經濟增長及社會發展, 從而實現田園綜合體全面、綜合和可持續發展。

 

           3 PPP項目運作模式

          采用PPP模式建設田園綜合體需要選擇合適的運作模式。結合田園綜合體的建設內容和特點, 提出了以下田園綜合體PPP項目的運作模式。

 

          3.1 單SPV模式

          單SPV模式如圖1所示。該模式下, 政府和社會資本合資組建SPV, SPV負責項目的建設和運營, 經營期滿后移交給政府。該模式在一定程度上緩解了地方政府的財政壓力, 但田園綜合體具有建設規模大、投資額度高、運營要求高等特點, 使得對社會資本的實力要求較高。不僅需要社會資本具有雄厚的財力, 較強的融資能力, 還需要有豐富的田園綜合體的建設和運營經驗。事實上很少社會資本具有這樣的能力。從近幾年實踐發現, 大量PPP項目其實質為市政基建打包建設。這種情況勢必會增加地方財政支出的可能性, 同時因參與PPP項目的社會資本大多為建設型企業, 其在項目運營方面缺乏經驗, 導致項目后期產業導入及培育困難, 給項目后續運營埋下隱患。

圖1 田園綜合體PPP項目單SPV運作模式

 

          3.2 雙SPV模式

          為解決單SPV模式中單一項目公司能力不足的問題, 田園綜合體運作模式可嘗試組建雙SPV, 即政府與不同的社會資本分別組建建設項目公司 (SPV1) 和運營項目公司 (SPV2) , 如圖2所示。SPV1主要負責項目基礎設施建設及維護;SPV2主要負責項目建成后的運營維護。政府通過基于績效考核的政府付費方式補貼SPV1, SPV2則通過使用者付費和政府可行性缺口補助實現投資回報。通過SPV間的相互協作實現對田園綜合體項目全生命周期的建設與運營。采用該模式有以下特點： (1) 建設部分和運營部分由不同社會資本參與, 既降低了對社會資本的要求, 又提高了項目運行效率, 做到“專業人做專業事”; (2) 能綜合有效地使用社會資本, 彌補田園綜合體建設的資金缺口, 極大緩解了地方政府的財政壓力; (3) 通過引入專業性較強的社會資本, 可以憑借其自身先進的管理經驗, 對項目存在的潛在風險進行識別、管控, 進而降低和分散項目風險。

 

          4 結束語

          目前, 我國田園綜合體的發展還處于初級階段, 運用PPP模式打造田園綜合體項目, 是實現鄉村振興的重要操作路徑。采用合適的PPP項目運行模式, 既能完善內外部交通條件, 又能形成有吸引力的田園景觀和文化, 實現三產融合、三生一體, 重塑中國鄉村的美麗田園。

圖2 田園綜合體PPP項目雙SPV運作模式