特色小鎮(zhèn)建設(shè)過程中參與和涉及的利益主體較多, 為了更好地促進(jìn)特色小鎮(zhèn)的建設(shè)和未來的可持續(xù)運(yùn)營, 本文在分析特色小鎮(zhèn)多元主體合作中存在問題的基礎(chǔ)上, 分析其產(chǎn)生的可能原因, 最后提出優(yōu)化特色小鎮(zhèn)多元主體合作的策略。
特色小鎮(zhèn)建設(shè)作為國家的重大發(fā)展戰(zhàn)略, 綜合性較強(qiáng), 涉及到經(jīng)濟(jì)增長、社會(huì)治理、文明傳承、社會(huì)生活、環(huán)境優(yōu)化等方方面面, 參與和涉及主體較多, 主要包括政府部門、企業(yè)、社會(huì)非營利組織、當(dāng)?shù)鼐用竦? 這些利益主體在特色小鎮(zhèn)建設(shè)中如何協(xié)調(diào)合作?關(guān)系到特色小鎮(zhèn)建設(shè)和未來運(yùn)營的成敗, 因此, 有些學(xué)者開始關(guān)注特色小鎮(zhèn)建設(shè)中的主體功能和協(xié)調(diào)問題。何春剛 (2017) [1]研究了特色小鎮(zhèn)建設(shè)過程中的政府職能問題, 并指出政府在建設(shè)體育特色小鎮(zhèn)的過程中應(yīng)該承擔(dān)起頂層設(shè)計(jì)、組織協(xié)調(diào)監(jiān)督、基礎(chǔ)設(shè)施配套、資源要素保障等職能。郁建興、張蔚文、高翔 (2017) 研究了浙江特色小鎮(zhèn)發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)其未來發(fā)展后, 認(rèn)為政府作為推動(dòng)主體, 核心作用并不在于資源的傾斜性配置, 而在于引導(dǎo)、規(guī)范和服務(wù)。章臨婧 (2018) [3]在研究特色小鎮(zhèn)建設(shè)中的PPP模式時(shí), 分析了社會(huì)資本參與的積極性及其策略。張蔚文、麻玉琦 (2018) [4]研究特色小鎮(zhèn)的治理問題時(shí), 分析了特色小鎮(zhèn)社會(huì)治理的創(chuàng)新及參與主體的分工協(xié)作, 提出多主體共同參與是“社會(huì)治理”的核心內(nèi)涵之一, 必須探索各個(gè)主體之間的高效互動(dòng)機(jī)制, 推動(dòng)行政力量和市場力量、社會(huì)力量的深度合作。
本文擬從特色小鎮(zhèn)建設(shè)中各參與主體協(xié)作存在的問題出發(fā), 分析其原因, 最后提出特色小鎮(zhèn)建設(shè)過程中多元主體的合作策略。
一、特色小鎮(zhèn)發(fā)展過程中各主體合作存在的問題
特色小鎮(zhèn)發(fā)展建設(shè)和有效運(yùn)營, 離不開各利益主體的參與和合作, 政府部門、社會(huì)資本、第三方部門、當(dāng)?shù)鼐用竦雀髦黧w的積極參與和合作可以有效促進(jìn)特色小鎮(zhèn)的建設(shè)發(fā)展, 可是, 目前各主體合作還存在這樣和那樣的問題。
(一) 社會(huì)資本與政府合作意愿不強(qiáng)
特色小鎮(zhèn)建設(shè)需要社會(huì)資本和私營部門的參與和投入, 特別是在PPP模式下, 更離不開社會(huì)資本的投資, 可是由于特色小鎮(zhèn)建設(shè)中各種項(xiàng)目多具有公益性和外部性, 投資規(guī)模大, 建設(shè)周期長, 投資回報(bào)率低, 投資回報(bào)周期長, 導(dǎo)致社會(huì)資本和私人部門參與投資的積極性不高, 與政府的合作意愿不強(qiáng), 影響了社會(huì)資本與政府部門的合作。
(二) 社會(huì)資本受到政府過多干預(yù)
在特色小鎮(zhèn)建設(shè)和運(yùn)營過程中, 政府無疑居于核心地位, 而且政府還要負(fù)責(zé)社會(huì)治理和公共產(chǎn)品的提供, 很多地方政府出于經(jīng)濟(jì)利益考慮, 對于有產(chǎn)出的項(xiàng)目投資積極性較高, 對于經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出不高但是社會(huì)效益較好的項(xiàng)目積極性不強(qiáng), 社會(huì)資本參與投資過程中, 有些項(xiàng)目受到了政府相關(guān)部門的強(qiáng)烈干預(yù), 影響了社會(huì)資本投入的積極性。
(三) 居民參與合作意愿不強(qiáng)
當(dāng)?shù)鼐用駸o疑是特色小鎮(zhèn)的真正主人, 但是由于現(xiàn)有管理體制的弊端, 民主管理不到位, 很多小鎮(zhèn)居民主人翁意識(shí)不強(qiáng), 參與小鎮(zhèn)建設(shè)的機(jī)會(huì)不多, 往往感覺小鎮(zhèn)建設(shè)與個(gè)人關(guān)系不大, 即使感覺到與自己有關(guān)系, 有時(shí)候也感覺個(gè)人無足輕重, 參不參與問題不大, 而且地方政府官僚作風(fēng)較重, 很多項(xiàng)目投資也害怕居民參與, 因此, 當(dāng)?shù)鼐用駞⑴c意愿較低, 影響了特色小鎮(zhèn)項(xiàng)目建設(shè)和管理的長效性和公益性。
(四) 多元主體合作中的權(quán)責(zé)不明
在特色小鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展過程中, 政府部門、私人部門、第三方部門、當(dāng)?shù)鼐用竦茸鳛橹匾嚓P(guān)利益主體, 是有不同作用和角色分工的, 每個(gè)主體參與特色小鎮(zhèn)建設(shè)、發(fā)展和運(yùn)營的動(dòng)機(jī)和訴求有差異, 承擔(dān)的責(zé)任和相應(yīng)的權(quán)利不同, 受到的收益和承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)也各不相同, 應(yīng)該有嚴(yán)格的界限和區(qū)分, 可是現(xiàn)實(shí)中, 很多地方在這方面往往權(quán)責(zé)不清, 比較模糊, 影響了各參與主體的積極性和創(chuàng)造性。
(五) 第三方部門受不到重視
第三方部門作為特色小鎮(zhèn)建設(shè)、發(fā)展和治理中的重要參與方, 其作用不可忽視, 各種社會(huì)團(tuán)體、協(xié)會(huì)、俱樂部等第三方部門是社會(huì)治理和特色小鎮(zhèn)長期發(fā)展中離不開的社會(huì)參與力量, 但是, 很多政府部門往往忽視第三方力量的參與, 甚至排拆第三方力量的參與, 使特色小鎮(zhèn)的治理缺少了社會(huì)性。
二、多元主體合作中存在問題的原因
特色小鎮(zhèn)發(fā)展過程中各利益主體參與合作存在這樣和那樣的問題是有原因的, 其原因分析如下：
(一) 政府出現(xiàn)缺位和越位情況
有些私人部門不斷受到政府相關(guān)部門過多干預(yù), 很多是因?yàn)閭鹘y(tǒng)機(jī)關(guān)作風(fēng)和工作慣性導(dǎo)致的, 另外, 政府部門往往從經(jīng)濟(jì)利益出發(fā), 對于涉及經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出和投入較多的項(xiàng)目往往會(huì)干預(yù)較多, 而且由于政府部門存在“設(shè)租”動(dòng)機(jī), 從而導(dǎo)致私人部門不得不“尋租”;另一方面, 對于經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出較少和投入較多, 公共性較強(qiáng)的項(xiàng)目, 政府部門往往投入和關(guān)注不夠, 影響了其社會(huì)效益的發(fā)揮。
(二) 各主體利益追求有差異
在特色小鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展過程中的各相關(guān)利益主體利益追求有差異, 政府主要出于政績和地方發(fā)展考慮, 社會(huì)資本和私人部門主要從經(jīng)濟(jì)利益考慮, 當(dāng)?shù)鼐用裰饕獜囊司右藰I(yè)和社區(qū)生活考慮, 第三方部門則主要從公共服務(wù)考慮, 利益訴求差異巨大, 因此, 各利益主體在合作過程中各自行為選擇不同, 合作出現(xiàn)了不和諧的問題。
(三) 居民主人翁意識(shí)差
由于鄉(xiāng)村基層組織建設(shè)薄弱, 社區(qū)治理和鄉(xiāng)村民主發(fā)展不足, 導(dǎo)致小鎮(zhèn)居民的民主意識(shí)淡薄, 主人翁意識(shí)不強(qiáng), 對于發(fā)生在身邊的特色小鎮(zhèn)建設(shè)往往漠不關(guān)心, 存在從眾心理, 個(gè)人基本不參與治理, 也不提供相應(yīng)的建設(shè)性建議, 往往只是被動(dòng)地接受。
(四) 績效評價(jià)體系不完善
特色小鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展過程中, 績效評價(jià)體系不完善, 績效評價(jià)機(jī)制不合理已經(jīng)嚴(yán)重影響了特色小鎮(zhèn)的可持續(xù)發(fā)展, 傳統(tǒng)上地方政府往往更偏重于追求經(jīng)濟(jì)增長和政績工程, 出現(xiàn)了把特色小鎮(zhèn)當(dāng)成城市擴(kuò)展和房地產(chǎn)開發(fā)的契機(jī), 社會(huì)效益評價(jià)和環(huán)境影響評價(jià)不到位, 不能有效指導(dǎo)特色小鎮(zhèn)的全面發(fā)展和治理。
(五) 第三方部門缺乏資源
第三方部門一般都是各類社會(huì)團(tuán)體和協(xié)會(huì), 是相關(guān)社會(huì)成員自發(fā)組成的, 往往很難得到政府部門和私人部門的資助, 而自身又是非營利組織, 缺少資金, 組織松散, 在參與特色小鎮(zhèn)建設(shè)和治理中資源不足, 影響了其作用的發(fā)揮。
三、強(qiáng)化多元主體合作的策略
各相關(guān)利益主體參與合作, 共同出謀劃策, 共同積極貢獻(xiàn), 各司其職, 各獻(xiàn)其力, 會(huì)促進(jìn)特色小鎮(zhèn)更好地發(fā)展和治理, 因此, 針對特色小鎮(zhèn)多元主體合作存在的問題, 提出如下策略建議：
(一) 明確政府定位, 政府不能缺位也不能越位
政府作為特色小鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展的核心主體, 應(yīng)該有所為有所不為, 嚴(yán)格界定自身角色, 不越位也不缺位, 建立有限政府, 該牽頭合作的就牽頭合作, 該投入的就投入到位, 該管理的就管理到位, 對于不該政府管理和干預(yù)的, 堅(jiān)決約束好自身, 手不要伸得太長, 合理運(yùn)用好公共權(quán)力, 不要過度干預(yù)私人部門的事務(wù)。
(二) 增強(qiáng)居民歸屬感, 提高居民參與機(jī)會(huì)
當(dāng)?shù)鼐用癫攀翘厣℃?zhèn)建設(shè)、發(fā)展和治理的真正主人, 要充分發(fā)揮當(dāng)?shù)鼐用竦闹鲃?dòng)性、積極性和創(chuàng)造性, 讓當(dāng)?shù)鼐用癯蔀樘厣℃?zhèn)建設(shè)的主力軍, 必須進(jìn)一步強(qiáng)化鄉(xiāng)村治理和居民的民主管理, 發(fā)揮當(dāng)?shù)鼐用竦拿裰饕庾R(shí)和主人翁精神, 把當(dāng)?shù)鼐用褡鳛楝F(xiàn)代市民對待, 充分聽取他們的意見,
(三) 發(fā)揮市場功能, 促進(jìn)社會(huì)資本參與
由于政府財(cái)力有限, 各地方政府又面臨巨大的債務(wù)壓力, 因此, 特色小鎮(zhèn)建設(shè)必須積極吸引社會(huì)資本參與, 而社會(huì)資本和私人部門參與投資, 必須尊重市場規(guī)律, 發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用, 讓社會(huì)資本和私人部門得到可靠的投資回報(bào), 適合PPP模式的投資項(xiàng)目可以采取PPP模式, 在政府財(cái)政資金引導(dǎo)下, 共同加大對特色小鎮(zhèn)建設(shè)的投資和運(yùn)營。
(四) 發(fā)展第三方部門, 重視第三方部門作用
第三方部門作為重要的治理參與方, 可以有效地彌補(bǔ)市場失靈和政府失靈同時(shí)存在的領(lǐng)域, 較好地為社會(huì)成員和小鎮(zhèn)居民提供公共服務(wù), 但是, 由于第三方部門是非營利組織, 因此, 可以在工商稅務(wù)、財(cái)政金融、社會(huì)捐助等方面加大對第三方部門的支持力度, 同時(shí)積極發(fā)揮第三方部門的作用, 提高第三方部門參與特色小鎮(zhèn)發(fā)展和治理的積極性和主動(dòng)性, 促進(jìn)第三方部門參與多元合作。
(五) 優(yōu)化評價(jià)體系, 明確參與主體職責(zé)
較好的績效評價(jià)體系和機(jī)制, 可以為特色小鎮(zhèn)的建設(shè)、發(fā)展和治理提供指導(dǎo), 也可以為選擇各參與主體提供依據(jù), 因此, 應(yīng)該結(jié)合不同類型的特色小鎮(zhèn)建設(shè)情況, 完善各種績效評估體系和機(jī)制, 嚴(yán)格區(qū)分各參與主體的職責(zé)和風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān), 促進(jìn)評價(jià)體系引導(dǎo)特色小鎮(zhèn)健康發(fā)展的作用發(fā)揮。(作者：羅來峰)
