習(xí)近平總書(shū)記指出, “一個(gè)國(guó)家選擇什么樣的治理體系, 是由這個(gè)國(guó)家的歷史傳承、文化傳統(tǒng)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平?jīng)Q定的, 是由這個(gè)國(guó)家的人民決定的”。只有在歷史變遷維度下, 在“規(guī)模—聯(lián)結(jié)”框架下, 才能深度考量自治單元與自治有效之間的關(guān)系。

(一) 傳統(tǒng)時(shí)期:自然村落單元與自治有效

在“皇權(quán)不下縣”的傳統(tǒng)時(shí)期, 家戶(hù)是國(guó)家治理的根基, 由一定數(shù)量的家戶(hù)組成的村落是國(guó)家治理的基本單位。村落構(gòu)成國(guó)家治理的基本單位, 是指國(guó)家統(tǒng)治以村落為基本單位, 以保甲制度為主要內(nèi)容的國(guó)家制度建立在村落一級(jí), 主要為國(guó)家統(tǒng)治服務(wù), 如收稅、征兵。因而, 中國(guó)社會(huì)的基石是農(nóng)村。但是, 皇權(quán)國(guó)家對(duì)村落社會(huì)“統(tǒng)而不治”, 村落主要依靠自我治理, 即“縣下皆自治”。村落是自然形成的一個(gè)社會(huì)單位, 俗稱(chēng)自然村, 是鄉(xiāng)村社區(qū)生活的基本單元, 由若干個(gè)家庭在長(zhǎng)期生產(chǎn)生活中逐漸聯(lián)結(jié)而成。村落規(guī)模有大有小, 生產(chǎn)、居住有所差異, 但均是若干數(shù)量家戶(hù)的聚集點(diǎn), 也是一個(gè)治理單位。韋伯認(rèn)為, 中國(guó)的村落“是一個(gè)沒(méi)有朝廷官員的自治居民點(diǎn)”[16]。因?yàn)?ldquo;國(guó)家上層的法律對(duì)于村落社會(huì)而言, 始終是高高地超越農(nóng)村日常生活水平的、表面上的東西”[17]。徐勇也認(rèn)為, 傳統(tǒng)時(shí)期的自然村落就是一個(gè)自治單位。在形態(tài)上, 村落自治的單元是自然村落、聚落、院落、壩、崗、灣、沖或屯等, 自治的主體是自然村落內(nèi)生出來(lái)的權(quán)威人士 (如紳士) 。
 

從自治單元看, 傳統(tǒng)時(shí)期, 自然村落是一個(gè)由較少數(shù)量的家戶(hù)組成的一個(gè)居住區(qū), 甚至一個(gè)村落就是一個(gè)單姓宗族的集聚點(diǎn)。自然村落單元的地域面積較小、人口數(shù)量不多、人口密度不大, 以村落為自治單元的單元規(guī)模較小。如成都平原的村落, 每村一戶(hù)至七八戶(hù)不等, 少有十戶(hù)以上者。村內(nèi)住宅密集, 組織緊密, 形成散居中的小聚居[18]。華北平原的村落規(guī)模雖大, 但也只有百戶(hù)左右, 多以團(tuán)聚狀為主[19]。可見(jiàn), 自然村落的規(guī)模都不算太大。另外, 在流動(dòng)性不高的傳統(tǒng)時(shí)期, 自然村落范圍內(nèi)居住的家戶(hù)之間彼此熟悉, 聯(lián)系緊密, 是一個(gè)高度的熟人社會(huì)。在自然村落單元下, 規(guī)模小、聯(lián)結(jié)緊密, 人們?cè)陂L(zhǎng)期的生活和生產(chǎn)中形成了一套彼此認(rèn)可的慣習(xí)和禮俗, 自治憑借禮俗來(lái)調(diào)整公共生活中發(fā)生的沖突, 維護(hù)家族或鄉(xiāng)村共同體內(nèi)部的秩序。因此, 傳統(tǒng)時(shí)期以自然村落為自治單元, 形成了有效性較高的村落自治。

(二) 人民公社時(shí)期:生產(chǎn)小隊(duì)單元與自治有效

1949年之后, 經(jīng)過(guò)土地改革等一系列的社會(huì)主義運(yùn)動(dòng), 國(guó)家政權(quán)按照國(guó)家邏輯對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)進(jìn)行了整合, 通過(guò)政黨下鄉(xiāng)、行政下鄉(xiāng)等把國(guó)家權(quán)力觸角延伸到鄉(xiāng)村社會(huì)的每一個(gè)角落。1953年中共中央通過(guò)了《關(guān)于發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社的決議》, 大力推進(jìn)初級(jí)合作社。初級(jí)合作社單元基本與自然村落吻合。1955年開(kāi)始將初級(jí)社合并為高級(jí)社, 高級(jí)社或是較大規(guī)模的自然村, 或是幾個(gè)小自然村合并而來(lái)。1958年, 根據(jù)《中共中央關(guān)于在農(nóng)村建立人民公社的問(wèn)題的決議》, 在全國(guó)全面實(shí)施人民公社制度。人民公社“一般以一鄉(xiāng)為一社, 兩千戶(hù)左右為適”, 并實(shí)行“政社合一”的管理體制。1960年, 中共中央發(fā)出了《關(guān)于農(nóng)村人民公社當(dāng)前政策問(wèn)題的緊急指示信》, 要求縮小治理的基本單位, 全面實(shí)施“三級(jí)所有、隊(duì)為基礎(chǔ)”的人民公社制度。自此, “人民公社—生產(chǎn)大隊(duì)—生產(chǎn)小隊(duì)”三級(jí)治理單元架構(gòu)的農(nóng)村治理體系形成并穩(wěn)定下來(lái)。其中, “‘隊(duì)為基礎(chǔ)’指的是生產(chǎn)小隊(duì), 而不是生產(chǎn)大隊(duì)”[20]。因此, 生產(chǎn)小隊(duì)是最基本的治理單元, 是基本的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位、核算單位、分配單位。對(duì)此, 毛澤東特別強(qiáng)調(diào), “要承認(rèn)三級(jí)所有, 重點(diǎn)在生產(chǎn)隊(duì)所有制, ‘有人斯有土, 有土斯有財(cái)’, 人、土、財(cái)都在生產(chǎn)隊(duì)”[21]。生產(chǎn)小隊(duì)是核算的基本單元、自治的基本單元, 而家庭為生活、消費(fèi)單元。
 

由此可見(jiàn), 在農(nóng)村治理上, 生產(chǎn)小隊(duì)是最基本的自治單元, 生產(chǎn)、生活消費(fèi)、基礎(chǔ)設(shè)施以及糾紛調(diào)解等均在生產(chǎn)小隊(duì)單元上進(jìn)行。經(jīng)過(guò)調(diào)整后的“三級(jí)管理體制”下, 生產(chǎn)小隊(duì)基本與傳統(tǒng)時(shí)期的自然村落吻合, 或是原來(lái)的自然村落, 或自然聚落, 或是比自然村落稍大一點(diǎn)。生產(chǎn)小隊(duì)的家戶(hù)數(shù)量相對(duì)較少、人口密度不大、地域面積也不大, 所以生產(chǎn)小隊(duì)的單元規(guī)模較小;同時(shí), 在集體化時(shí)期, 人口流動(dòng)性較小, 生產(chǎn)小隊(duì)里的所有家戶(hù)共同參加勞動(dòng)生產(chǎn), 彼此熟悉, 生產(chǎn)小隊(duì)仍然是一個(gè)熟人社會(huì), 成員之間的聯(lián)系比較緊密, 不僅有共同的生產(chǎn)聯(lián)系, 還有生活和社會(huì)交往的聯(lián)系, 更有共同的政治活動(dòng)的聯(lián)系, 故而生產(chǎn)小隊(duì)單元的聯(lián)結(jié)性較高。此一時(shí)期, 各種農(nóng)業(yè)政策依托生產(chǎn)小隊(duì)“進(jìn)村入戶(hù)”, 各項(xiàng)公共服務(wù)、矛盾糾紛等也均在生產(chǎn)小隊(duì)這一級(jí)單元得以治理。總之, 公社時(shí)期的生產(chǎn)小隊(duì)單元規(guī)模較小, 聯(lián)結(jié)性高, 自治有效性也較高。
 

(三) 改革開(kāi)放之后:以行政村為單元的自治有效性逐漸不足

1978年, 各地開(kāi)始探索“包干到戶(hù)、包產(chǎn)到戶(hù)”, 并很快得到了國(guó)家的認(rèn)可;1983年頒布《關(guān)于實(shí)行政社分開(kāi)建立鄉(xiāng)政府的通知》, 正式宣告了人民公社制度的終結(jié)。人民公社的解體帶來(lái)了鄉(xiāng)村社會(huì)秩序的短暫真空, 但很快就被村民委員會(huì)替代。1987年, 全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)《村民委員會(huì)組織法》, 開(kāi)始施行以村民委員會(huì)為自治組織的村民自治制度, 規(guī)定“村民委員會(huì)一般設(shè)在自然村。幾個(gè)自然村可以聯(lián)合設(shè)立村民委員會(huì), 大的自然村可以設(shè)立幾個(gè)村民委員會(huì)”。與傳統(tǒng)的村落自治不同, 村民自治是國(guó)家權(quán)力建構(gòu)起來(lái)的制度, 以規(guī)范性的制度規(guī)則為基礎(chǔ), 村民委員會(huì)下設(shè)村民小組, 形成了“行政村—村民小組”二級(jí)單元的自治體系。此一時(shí)期的村委會(huì)、村民小組基本還是由人民公社時(shí)期的生產(chǎn)大隊(duì)、生產(chǎn)小隊(duì)轉(zhuǎn)化而來(lái), 村民小組也基本上是一個(gè)自然村落或聚落。村民自治起步時(shí)期, 以行政村為治理單元開(kāi)展治理, 但更多具體性的事務(wù), 如水利、糾紛調(diào)解等依然在村民小組一級(jí)解決。以行政村為基本單元開(kāi)展自治, 在一定程度上填補(bǔ)了公社體制被取消之后的“秩序真空”, 帶來(lái)了農(nóng)村有效的治理。
 

但是, 隨著農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革, 村委會(huì) (行政村) 成為集體土地所有權(quán)主體, 也開(kāi)始承擔(dān)更多的行政事務(wù)。村委會(huì)下轄若干個(gè)村民小組, 加之規(guī)模較大、聯(lián)結(jié)疏松, 帶來(lái)自治的動(dòng)力不足。21世紀(jì)初, 國(guó)家開(kāi)始實(shí)施“合村并組”, 鄰近的幾個(gè)行政村合并, 鄰近的幾個(gè)村民小組合并。在有的地方, 甚至原來(lái)的一個(gè)行政村成為一個(gè)村民小組。行政村的規(guī)模進(jìn)一步擴(kuò)大, 村民小組的規(guī)模也進(jìn)一步擴(kuò)大。從村民自治實(shí)行初期, 到“合村并組”, 農(nóng)村治理單元一直是“行政村”, 但“行政村”單元在規(guī)模上逐漸擴(kuò)大, 單元聯(lián)結(jié)度也隨之逐漸降低。“合村并組使得合并后的幾個(gè)村干部要面對(duì)散居于數(shù)十平方公里的數(shù)個(gè)村民小組的數(shù)百家農(nóng)戶(hù)”, 承擔(dān)的上級(jí)行政事務(wù)是之前的數(shù)倍, 使得村干部疲于完成各種任務(wù), 而無(wú)力于自治事務(wù), 沒(méi)有精力關(guān)心村級(jí)公共事務(wù), 也無(wú)心引導(dǎo)和激勵(lì)村民參與公共事務(wù), 自我治理空轉(zhuǎn)而不落地。合村并組強(qiáng)化了行政村作為村級(jí)治理單元的集權(quán)化、行政化, 而不是自治化。
 

根據(jù)華中師范大學(xué)中國(guó)農(nóng)村研究院“百村觀察”數(shù)據(jù), 每個(gè)行政村的平均面積為8.13平方公里, 每個(gè)村平均擁有2278人, 在這樣的組織規(guī)模下, 知道村干部住址的比例不到30%, 村民之間的熟知度不足15%。“合村并組”之后, 行政村單元的家戶(hù)數(shù)量擴(kuò)大、人口密度變大、地域面積增大, 導(dǎo)致行政村的規(guī)模太大。行政村的規(guī)模過(guò)大, 社會(huì)流動(dòng)大、開(kāi)放性高, 村民之間的熟知度太低、聯(lián)結(jié)疏松, 有的村民甚至都不知道自己所在的村民小組有哪幾戶(hù)。行政村單元成為一個(gè)“半熟人社會(huì)”, 村民之間的社會(huì)聯(lián)結(jié)度較低, 村民參與成本高, 甚至漠視選舉和村莊公共事務(wù), 導(dǎo)致自治難以有效運(yùn)轉(zhuǎn)。自治是一種高級(jí)的民主形式, 對(duì)社會(huì)土壤的要求極高。“合村并組”之后的“大行政村”單元, 帶有很強(qiáng)的外部建構(gòu)性, 超脫于自治所賴(lài)以運(yùn)轉(zhuǎn)的社會(huì)土壤, 建構(gòu)性的自治單元懸浮于自然單元之上, 自治難以落地, 導(dǎo)致治理效率、治理效力和治理效能均降低。恰如徐勇所說(shuō):“行政村規(guī)模擴(kuò)大, 導(dǎo)致直接參與性的自治更難。”[24]對(duì)此, 有學(xué)者甚至大呼“自治已死”。可以說(shuō), 村民自治建制時(shí)期, 伴隨著行政村單元規(guī)模的逐漸擴(kuò)大, 自治的有效性逐漸降低。