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特色小鎮建設規劃要量力而行避免“一哄而上”

來源:中機院時間:2016-10-31 點擊:1462

近幾年來，國家在基礎設施和公共服務領域大力推動政府和社會資本合作（PPP）模式，使得 PPP 模式成為社會關注的熱點話題。特色小鎮緣起于浙江，北京、天津、河北、山東、甘肅等地也紛紛出臺培育特色小鎮的指導文件，以市場為主導的特色小鎮建設成為頗受關注的領域。

近幾年來，國家在基礎設施和公共服務領域大力推動政府和社會資本合作（PPP）模式，使得 PPP 模式成為社會關注的熱點話題。今年 7 月，住建部、國家發展改革委、財政部聯合發布了《關于開展特色小鎮培育工作的通知》，提出即日起在全國范圍內開展特色小鎮培育的工作。特色小鎮緣起于浙江，北京、天津、河北、山東、甘肅等地也紛紛出臺培育特色小鎮的指導文件，以市場為主導的特色小鎮建設成為頗受關注的領域。PPP 模式與特色小鎮，兩個熱點碰到一起，將會帶來怎樣的發展機遇值得期許。中機院專家獻計獻策。

特色小鎮建設避免“一哄而上”要量力而行

           最近一段時間，特色小鎮突然就火熱起來，一些投資界人士也都在紛紛尋找特色小鎮建設中的商機和投資機會。其實，特色小鎮建設不是短期的，如果投資者做好長期準備就會發現其中的機會。換句話說，只有在可持續發展過程中，在特色小鎮的健康發展過程中，投資者才能發現和發掘其中的機會。

           從整個宏觀規劃管理的角度，各地政府要避免特色小鎮建設中“一哄而上”的現象，避免盲目地去規劃和投資建設特色小鎮。各地應把握浙江在特色小鎮發展的一些精髓，結合各地實踐去制定各自的一些政策。在這個過程中，不斷通過改革發掘小空間的發展模式，而不是簡單地在形式上去模仿。

           特色小鎮之所以得到各地的“一呼百應” ，客觀上是因為在經濟新常態條件下，社會資本參與小規模土地開發具有更多的必要性與現實性。從政策層面看，特色小鎮的發展跟城鎮化、供給側改革、宏觀經濟、政府職能轉變等都有密切關系，因而成為各類政策集中支持的一個“黃金結合點” 。特色小鎮發展有利于優化城鎮體系結構，有助于扭轉各類資源過度地向行政等級高的城市中心區集中的局面，有利于改進政府管理，動員社會資本參與新型城鎮發展空間的建設，有利于促進投資與消費并帶動經濟增長。

           特色小鎮發展方向，應走創新與綠色的道路。具體在特色小鎮的發展過程中，應強調業態功能創新、強調規劃建設的手法創新以及投資運營模式創新。這種新型的空間也就是一種“小而精、小而美、小而優、小而特、小而強”的模式，從根本上體現了集約、節約、綠色、低碳發展的模式，這是特色小鎮和城鎮化最深刻的結合點。如果抓不住這一點，盲目地去規劃建設特色小鎮，就會造成規劃以及投資建設的浪費，帶來不可估量的損失。

           浙江等地的經驗就是把特色小鎮的物理空間、創新空間疊加到改革的空間上，取得更大的改革發展空間效果。如浙江省明確，特色小鎮的定位是綜合改革試驗區——凡是國家的改革試點，特色小鎮優先上報；凡是國家和省里先行先試的改革試點，特色小鎮優先實施；凡是符合法律要求的改革，允許特色小鎮先行突破。在具體的推進過程中，許多特色小鎮增設了創業服務大廳，提供包括“三證聯辦、創新交流、政企交互信息”等保姆式服務。此外，小鎮還制定“一攬子”政策，在房屋租金、能耗等方面給予補助，最大限度地降低創業者的資金成本。

           一個地方的特色小鎮發展，還應從政策支持上形成一個周密完整的政策體系。比如，以浙江的特色小鎮來看，從組織、協調到產業規劃等都有政策支持，做到宜居、宜業、宜游、宜樂。浙江特色小鎮，具有良好的基礎條件，在發展諸如茶葉、絲綢、黃酒、中藥、青瓷、木雕等文化產業的同時，也重點去發展信息經濟、環保、健康、旅游、時尚、金融、高端裝備制造等面向未來的一些產業。在浙江，這些產業已經具有強大的生命力，從產業未來發展的預期看這些產業的發展空間不可估量。

           特色小鎮運用 PPP 模式應遵循八大原則

           特色小鎮建設，在我國提出已經有很長一段時間。此前，住建部、國家發展改革委、財政部聯合發出的《關于開展特色小鎮培育工作的通知》，使得特色小鎮建設越來越受到各方的關注。個人認為，國家發展改革委、財政部、住建部應該密切合作、形成合力，共同促進一個 PPP在特色小鎮發展應用方面的頂層設計。而其中應包含以下八方面內容：

           ——明確特色小鎮建設的目標導向。
           我國 PPP 模式的發展還處于初級階段，在許多人的認識中存在著誤區，如把 PPP 作為化解地方投融資平臺債務風險的一種工具等。而這樣的目標導向出錯，使得 PPP 在實際操作過程中出現很多問題。對此，國家發展改革委、財政部以及住建部各個部門的專家需要在這方面進行梳理和總結，通過大量研究工作形成一個共識，作為下一步頂層設計的遵循原則。

           ——應將 PPP 作為撬動我國特色小鎮健康發展的重要工具。
           曾經，對于 PPP 定義僅限于政府采購公共服務的工具。在這個基調下，就要關注 PPP 項目的財政承受能力論證，關注 PPP 作為一個采購公共服務如何能夠按照省錢這一系列邏輯開展操作，這樣的思路束縛了 PPP 在特色小鎮建設中的推廣應用。引入 PPP 模式，目的就是為了建立一種基于市場化的投資回報機制，動員各方力量建立合作伙伴關系來整合各種資源，促進特色小鎮的健康發展。

           ——應認真總結和創新特色小鎮 PPP 模式的實現方式。
           這里有一個重要的理念需要強調，PPP 到底是什么？PPP 強調的是政府和社會資本合作，強調的是雙方建立利益共享、風險共擔的合作伙伴關系這樣的一種理念。PPP 的理念是促進當地項目的建設，強調以人為本、協調發展等，代表未來的發展方向，也代表了當地的可持續發展。所以，在實踐中要摒棄傳統的 BOT，而踐行 PPP 的發展理念。

           ——努力建設基于市場化的社會資本投資回報機制。
           特色小鎮建設強調的是產業、文化、宜居、環境等各種要素的整合，而當地政府往往缺乏這樣的運作能力。因此，才需要引入社會資本，引入專業的城市投資建設運營商，通過 PPP 模式，通過專業化的手段擺脫當地人才、資金、能力不足這種瓶頸來進行優質資源的整合，促進當地的跨越式發展。

           ——應重視加強特色小鎮 PPP 模式的可行性研究。
           當前強調推廣應用 PPP 模式，存在這樣一種傾向，即傳統的可行性分析論證僅僅是為立項服務的一門“功課” ，PPP 方案只需做好物有所值評價和財政承受能力論證，就可以保證項目高質量的運行。個人認為此觀點錯誤。

           可行性分析論證是長期以來形成的、國際國內已經達成共識的投資項目的全面系統的可行性分析論證，PPP 論證一定要納入可行性研究的論證和決策體系里面，而不是另起爐灶再搞一套。

           ——重視特色小鎮 PPP 項目實施方案的編制和審查。
目前，有關 PPP 項目實施方案的定位、內容以及深度是什么，相關部門并沒有提出一個明確的規定，使得實施方案的認證沒有規矩。而不同行業的項目實施方案論證是不一樣的，所以對于特色小鎮的項目，有關部門的專家應該著手研究然后提出規范化的要求。對于特色小鎮建設，要做到地方各個主管部門和職能部門之間相互銜接，相互配合，做好 PPP 實施方案的聯審制度和審查工作，在流程上銜接好。

           ——加強專業咨詢機構選用的規范化管理。
PPP 模式現在很熱，全國有上萬個 PPP 項目，這也產生了巨大的 PPP 專業咨詢需求。具體到特色小鎮的建設，又分成不同的領域，各個小鎮特色各異，專業性要求很強，所以加強咨詢機構的專家隊伍建設，是非常迫切的。

           ——應把 PPP 作為實現特色小鎮可持續發展的重要工具。
今年年初，國家發展改革委和聯合國歐經會簽署合作協議，要把聯合國積極推動可持續發展和以人為本的 PPP 理念引入中國。按照聯合國的理念，實際上是把 PPP 作為一個可持續發展目標的工具，強調 PPP 模式促進公眾的參與、貧困人口的脫貧致富以及解決資源環境可持續發展這樣一個宗旨，并且貫穿到 PPP 方案設計的具體操作中，這對我國未來的 PPP 發展理念創新具有重要的促進作用。

           融資約束是特色小鎮建設的最大障礙

           今年 7 月份，住建部、國家發展改革委、財政部公布的《關于開展特色小鎮培育工作的通知》中明確提出，到 2020 年，我國將培育 1000 個左右各具特色、富有活力的休閑旅游、商貿物流、現代制造、教育科技、傳統文化、美麗宜居等特色小鎮。對建設特色小鎮，建設特色鮮明的產業形態，需要發展觀念有創新，規劃建設管理有創新，社會管理服務有創新，省市縣支持政策有創新，村鎮融合發展有創新。

           此前，國務院印發的《關于深入推進新型城鎮化建設的若干意見》提出，要加快培育中小城市和特色小鎮。要因地制宜、突出特色、創新機制，充分發揮市場主體作用，推動小城鎮發展與疏解大城市中心城區功能相結合、與特色產業發展相結合、與服務“三農”相結合。

           目前，地方政府也在積極推出各種各樣的特色小鎮，但是由于一些地方政府的債務壓力大，持續的財政輸出顯然不太可能。要實現特色小鎮建設投資主體的多元化，必須建立以政府引導，社會資本廣泛參與的融資模式。因此，以政府和社會資本合作為基本特征的 PPP 融資模式，能夠有效地彌補特色小鎮資金缺口，豐富資金來源。在特色小鎮建設過程中，積極探索引入 PPP 模式，可以解決特色小鎮資金不足的問題。

           早在 2015 年 6 月，經國務院同意發布實施的《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》中就明確提出，在能源、交通運輸、水利、環境保護、市政工程等基礎設施和公用事業領域開展特許經營，這是對 PPP 模式的一種大力推廣。從 PPP 模式看，其解決了基礎設施建設中的融資難題。

           目前，一些特色小鎮雖然產業發展比較好，但是融資能力弱，這就需要靠 PPP 模式來解決。PPP模式比較熱，很多企業都想進入，但是首先就要求有投資回報率。PPP 模式與小城鎮建設如何完美結合？盈利點在哪里？政府的政策應該圍繞整個特色小鎮的資源來考慮，如何更好地調動社會資本來投資的積極性，不僅僅考慮一個項目，還要把多個項目綜合加以考慮，才能通過 PPP 模式來真正把特色小鎮建好。

PPP 模式提供了機制和資金的雙重保障

           特色小鎮作為國家供給側結構性改革的探索，它既不是建制鎮、工業園區、經濟開發區、旅游區，又不是上述四者功能的簡單疊加。從根本上來說，特色小鎮是經濟轉型升級的新形態。特色小鎮需要以基礎設施的投入為前提，但是對一些財政比較薄弱的地區而言，大量的資金投入顯然不現實。而且，特色小鎮所需的土地撥備也很難一次性到位，對于項目的推進效率也將產生比較大的影響。因此，特色小鎮在建設過程中，投融資模式及后續的運營管理方式，都不同程度影響了特色小鎮的建設。其中，持續穩定的資金來源是特色小鎮發展的關鍵，因此合適的融資模式對于特色小鎮的發展是非常有必要的。

           要實現特色小鎮建設投資主體的多元化，必須建立以政府引導，社會資本廣泛參與的融資模式。而以政府和社會資本合作為基本特征的 PPP 融資模式，能夠有效地綜合使用財政資金和社會資本，彌補特色小鎮資金缺口，豐富資金來源。因此，在特色小鎮建設過程中積極探索引入 PPP 模式，能夠解決特色小鎮資金不足的問題。

           在特色小鎮建設中采用 PPP 模式，政府和社會資本通過相應的合同，對投資、建設過程中的相關責任進行明確劃分，這有利于降低和分散風險，提高特色小鎮建設的效率和效益。一方面，政府通過行政手段以公開招標的方式引進綜合實力較強的企業參與特色小鎮的建設，參與企業一般具有較強的風險控制能力和雄厚的資金積累，進而提高特色小鎮建設的整體風險控制能力；另一方面，PPP 模式的初衷是在項目的開始階段就引入社會資本，這樣社會資本可以以自身先進的技術和管理經驗，對項目本身的相關風險進行甄選和識別，進而通過行之有效的手段管控風險。

           另外，在特色小鎮建設的開始階段，政府可以承擔較多的項目風險，而社會資本則參與風險的管控。當特色小鎮的項目完工，社會資本參與特色小鎮的經營，承擔相應風險。這樣政府和社會資本可以發揮自身優勢在項目的不同階段管控相應風險，降低和分散風險，提高特色小鎮建設的效率。

           在特色小鎮建設中引入 PPP 模式，不僅有利于緩解政府財政壓力，對民營企業的發展和完善也有利，具體可以從 3 個方面來體現：第一，PPP 模式可以作為特色小鎮建設的一種穩定的投資渠道，獲得經濟利益。特色小鎮建立的初衷就是為了打造一個產業平臺，未來像美國的硅谷一樣形成一個產業集群，這樣社會資本可以獲得較高的預期收益。第二，在 PPP 模式下，社會資本通過投資特色小鎮，除了可以獲得直接的經濟利益，還獲得其他衍生利益。例如，參與特色小鎮的商業設施和公共服務設施的日常經營和管理，獲得較為合理的經營性收入。第三，在 PPP 模式下，社會資本參與特色小鎮建設，可以提高特色小鎮的建設效率，提高政府資本的投資效率，拉動區域的經濟發展和投資需求，有助于提升整個社會的資本投資回報率，還會吸引更多的人才參與到區域的經濟建設中去。

特色小鎮的建設能否吸引到民間資本

           參與，其中的關鍵在于特色小鎮項目的盈利空間和回報機制的設置，能否匹配社會資本的預期收益率。只有當特色小鎮的投資收益大于社會資本的投資成本時，PPP 融資模式才能真正落地。

           事實上，PPP 融資模式下，社會資本參與特色小鎮的建設還是有很大投資回報空間。因此，定位準確、運作科學、機制合理的特色小鎮，它未來產生的價值，完全可以滿足社會資本的投資回報。

           特色小鎮 PPP 模式，是以特色小鎮項目為合作載體，讓實力較強的企業參與到項目建設中，從而實現政府建設特色小鎮的目的，與此同時為社會資本帶來一定的投資回報率。通過這種合作過程，確保特色小鎮建設效率和質量的前提下，適當滿足社會資本的投資回報要求。

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