中央預算內投資管理面臨三大難題

（一）項目進展偏慢，“資金等項目”多年難破

加快項目進度，盡快形成實物工作量是提高中央預算內投資效率和發揮引導撬動作用的前提，也是應對挑戰、穩定經濟增長的需要。2016年以來，通過并聯審批、清理規范報建審批事項等改革大大提高了項目前期進度。然而整體上看，中央預算內投資項目前期進展依然偏慢。2019年對補助地方類項目的審計發現，項目從立項至開工前各項審批平均耗時486天。近年來，投資管理部門按照“資金跟著項目走”的原則進一步優化中央預算內投資安排，但項目按時開完工情況仍不理想。如，2016-2021年中央預算內投資共支持廣西壯族自治區項目753個，其中224個項目未按時竣工，占比29.7%。

（二）套取中央資金屢禁不止，資金安全性堪憂

保障資金安全是中央預算內投資管理的一項重要任務，然而套取中央資金的情況卻屢禁不止。具體情況不僅包括項目單位編造虛假材料騙取中央資金，還包括地方政府與項目單位合謀套取中央資金。其中以“報大建小”最為典型，即項目單位事前做大投資規模以獲取更多中央資金，實際建設中再縮小投資規模，以實現地方少出資甚至不出資的目的。盡管管理部門多次喊話地方不得隨意縮減投資規模，但成效并不顯著。據統計，2016-2019年，全國存在縮減投資規模的中央預算內投資項目數分別為840個、746個、555個、461個，其中，多數項目縮減比例在30%到70%之間，部分項目達到80%以上。

（三）資金支出進度偏慢，投資績效難保障

資金支出進度偏慢是中央預算內投資項目普遍存在的問題。根據中央預算內投資監管要求，中央預算內投資項目資金支付比例不應低于實際完成投資的50%，即資金支付率不低于50%。近年來，相關部門通過加強調度和監管一定程度上加快了資金支付進度。但是,資金支付率低于管理目標的項目仍不在少數，部分項目資金支付進度堪憂。如，2020年，中央預算內投資共支持寧夏同心縣22個項目，截至當年9月份，有6個項目的資金支付率為0，另有一個項目的資金支付率為8.5%。資金支付率過低一定程度上反映出項目存在停緩建或拖欠工程款的風險。

問題產生的原因

（一）“多對一”模式下的資金競爭

中央預算內投資作為地方投資資金的重要來源，與地方自有資金具有明顯的替代效應。地方政府在進行項目預算時，首先會考慮從中央獲得的資金支持，再決定項目的支出規模，甚至有地方做兩手準備，先爭取中央預算內資金，若不成功，再由地方預算補充。在中央預算內投資規模一定的前提下，處于“多”地位的地方政府向處于“一”地位的國家投資主管部門爭取資金，由此形成地方政府間資金爭奪賽。在地方申報中央預算內資金的文件中，“抓搶”“搶奪”是最常見的字眼，甚至有地方將中央預算內資金爭取量納入本級發展改革部門年度考核目標。目前，爭取中央資金已經演變成地方的一項主要工作，與招商引資并稱為地方政府工作的兩大主線。

資金競爭引發一系列問題。首先，申請中央資金要求項目完成審批、核準或備案手續，特別是“資金跟著項目走”對項目成熟度提出了更高要求，為提高申請成功率，地方政府和項目單位有夸大項目實施有力條件的激勵。其次，中央預算內投資需要地方配套，地方獲得中央資金越多，總盤子大了，配套也更難，配套資金無法落實、假配套、縮減投資規模等問題多源于此。

（二）對相關管理部門的激勵不足

中央預算內投資通過與項目對接有效降低了制度性成本，但是，針對各級管理部門的激勵問題卻未得到有效解決。中央預算內投資管理中，各級管理部門負責篩選、監督本級和下級中央預算內投資項目。由于信息不對稱，中央政府無法監視各級管理部門的行為，更無法了解項目單位的真實意圖，以致出現地方管理部門不監管，甚至與項目單位合謀套取中央資金的情況。

中央預算內投資項目成功實施，既依賴主管部門的有力監管，也依賴地方的積極配合，但現行管理機制對各級管理部門的授權與激勵不足。從專項設置來看，國家投資主管部門主導資金投向，更多體現的是中央意圖，而有著真實投資需求的地方政府卻沒有足夠的話語權。從過程管理來看，激勵用的少，懲罰用的多，無論是《中央預算內直接投資項目管理辦法》還是《中央預算內投資補助和貼息項目管理辦法》以及《中央預算內投資資本金注入項目管理辦法》，均用專章明確了各級管理部門的法律責任，對于激勵問題，卻未提及。

（三）地方項目儲備工作不扎實

《中央預算內投資補助和貼息項目管理辦法》明確要求，申請投資補助或者貼息資金的項目，應當列入三年滾動投資計劃。因此，項目儲備是提高中央預算內投資效率的基礎。從各地的實際情況來看，地方政府項目儲備工作多有不足，管理水平有待提高。一是對項目儲備工作不重視。臨時動議或為爭取資金臨時謀劃、匆忙批復項目的情況依然存在。二是對項目儲備政策不了解。有些地方將三年滾動投資計劃中的“三年”錯誤地理解為今年、明年、后年，導致儲備年限不足，項目無法接續。三是貪大求全，過度追求入庫數量，項目論證不充分、不科學。

（四）事中事后監管力量不足、手段有限

中央預算內投資項目多、分布廣，監管難度大。如，2020年安排投資6000億元，支持項目36871個。2018年國家重大項目稽察職能劃轉后，投資主管部門的監管能力明顯下降，目前評估督導工作雖然承擔一定的監管職責，但覆蓋的項目有限。近年來，依托國家重大項目庫建立起的在線監管，一定程度上提高了監管效率，但由于缺乏必要的跟蹤手段，信息的真實性難以保障。

對策建議

（一）完善項目儲備制度、實施差別化資金申請條件

儲備項目的數量和質量是影響中央預算內投資效率的重要因素。針對當前項目儲備存在的問題，建議優化重大項目庫的管理和應用，提高項目儲備質量。一是加強項目審核，對于前期工作深度達不到相應要求的項目，嚴格實施退庫管理。二是按照項目謀劃、前期研究、開工、在建等成熟程度和新建、擴建、改建等不同類型進行精細化分類管理，動態調整。三是建議國家投資主管部門定期開展項目儲備專項培訓，宣講儲備政策，及時更新重大項目庫操作指南，推廣優秀儲備經驗。四是發揮主管部門綜合協調作用，加快推進項目前期進度，在依法合規前提下，簡化入庫項目報批報建手續。

依據項目用地需求實施差別化資金申請條件。按照現行規定，項目只要完成審批、核準或備案程序就可申請中央預算內資金。但是，項目獲批并不等同于具備開工條件，特別是近年來各地建設用地約束性增強，進一步拉長了項目開工周期。調研了解到，項目不能按時開工的眾多原因中，用地沒有落實占據第一位。因此，針對新增建設用地項目，建議將資金申請條件調整為獲得正式用地手續。

（二）依據投資主體，建立差異化激勵約束機制

對于中央本級項目，建立針對項目單位的信用激勵約束機制。充分運用信用激勵和約束手段，加大對誠信主體激勵和嚴重失信主體懲戒力度。對信用優秀（紅名單）的主體采取資金安排傾斜等激勵性措施，對信用較差或列入嚴重失信名單（黑名單）的主體從嚴審核，采取降低支持力度或限制資金申報等約束性措施。

對于補助地方類項目，建立針對省級管理部門的激勵約束機制。中央預算內投資項目管理中，中央和地方的利益沖突是問題產生的主要原因，中央政府希望借由投資補助和貸款貼息引導優化全社會投資結構，而地方政府和項目單位則希望借由中央資金實現本地利益或個人利益最大化。因此，解決中央預算內投資管理中的利益沖突，核心在于建立有效的激勵約束機制，關鍵是中央預算內投資項目的“過手人”——省級管理部門。這類單位既對下級申報項目具有否決權，又能依靠權威向下施加壓力，倒逼基層和項目單位提高項目質量。建議以省為單位，對中央預算內投資項目執行情況和績效情況排序，采用“雙激勵”原則，對于執行好的地方給予資金傾斜，對于執行差的調減資金規模，或者一段時間內（建議不少于1年）暫停資金申請。

（三）多種手段并用，提高事中事后監管水平

完善在線監管功能。優化重大項目庫功能模塊，提高項目信息的可得性與準確性。精簡內容，減少非必要填報內容。增加上傳附件功能，對于形象進度等確有必要提供原始信息的內容，要求項目單位上傳照片等附件，提高數據的準確性。

加強項目代碼信息歸集和共享作用。目前，項目代碼在審批階段的應用較為規范，資金下達以及建設階段信息的歸集和共享作用不足。建議以項目代碼為依托，壓實項目單位信息報送責任，并運用大數據等信息技術手段，加強對項目各類信息的分析研判，提高發現問題的能力。

加強與其他監管部門之間的合作。國家投資主管部門承擔中央預算內投資綜合監管職責，囿于現有監管力量不足，建議加強與財政、審計、紀檢監察等部門的協作聯動。按照“統一領導、分工負責”“誰主管、誰負責”的原則明確監管職責。投資主管部門負責中央預算內投資的領導、組織、協作和綜合監督工作，構建工作機制，加強與各監管部門的溝通協作，匯總監管單位發現的問題，形成一攬子解決方案。(作者：李粉)