2023年11月3日，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國家發(fā)展改革委、財政部《關(guān)于規(guī)范實施政府和社會資本合作新機制的指導(dǎo)意見》（國辦函[2023]115號，以下簡稱新機制）的通知，標志著業(yè)界期待已久的政府和社會資本合作（PPP）新機制正式落地。學(xué)習(xí)領(lǐng)會并利用好新機制，破解生態(tài)環(huán)境治理項目投融資難題，是落實中央提出的“要把綠水青山變成金山銀山”治國理念的必然要求和現(xiàn)實途徑。

關(guān)于政府和社會資本合作新機制的十個“新”

充分發(fā)揮市場機制作用，拓寬民間投資空間，堅決遏制新增地方政府隱性債務(wù)，提高基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)項目建設(shè)運營水平，確保規(guī)范發(fā)展、陽光運行，是新機制提出來的總體要求。

新機制以嚴防新增地方政府隱性債務(wù)為核心，以特許經(jīng)營為抓手，以經(jīng)營性項目為重點，以最大程度鼓勵民營企業(yè)參與PPP項目為優(yōu)先，明確了十個“新”：

（一）明確“新”聚焦，即聚焦使用者付費項目

新機制與已經(jīng)停止執(zhí)行的2015年5月印發(fā)的《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財政部發(fā)展改革委人民銀行關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式指導(dǎo)意見的通知》（國辦發(fā)〔2015〕42號）（以下簡稱舊機制），具有根本性的區(qū)別：

一是新機制堅持“四個一”：一嚴防、一前提、一同仁、一支持。即政府可在嚴防新增地方政府隱性債務(wù)、符合法律法規(guī)和有關(guān)政策規(guī)定要求的前提下，按照一視同仁的原則，在項目建設(shè)期對使用者付費項目給予政府投資支持；

二是新機制堅持政府付費“一只能，二不能”：只能按規(guī)定補貼運營、不能補貼建設(shè)成本。

三是新機制堅持政府付費“三不得、兩使用”：不得通過可行性缺口補助、承諾保底收益率、可用性付費等任何方式，使用財政資金彌補項目建設(shè)和運營成本。

（二）明確“新”模式，即全部采取特許經(jīng)營模式

新機制明確要求，PPP應(yīng)全部采取特許經(jīng)營模式實施，根據(jù)項目實際情況，合理采用BOT、TOT、ROT、BOOT、DBFOT等具體實施方式。

（三）明確“新”領(lǐng)域，即合理把握重點領(lǐng)域

PPP應(yīng)限定于有經(jīng)營性收益的項目，主要包括七大類：“鐵公機”等交通項目、物流項目、市政項目、生態(tài)環(huán)境項目、社會項目、新型基礎(chǔ)設(shè)施項目以及其他項目如城市更新、綜合交通樞紐改造等盤活存量和改擴建有機結(jié)合的項目。

（四）明確“新”優(yōu)先，即優(yōu)先選擇民營企業(yè)參與

要堅持初衷、回歸本源，最大程度鼓勵民營企業(yè)參與PPP新建（含改擴建）項目，包括四大類：

一是“一高一弱”項目：市場化程度較高、公共屬性較弱的項目，應(yīng)由民營企業(yè)獨資或控股；

二是“一系一強”項目：關(guān)系國計民生、公共屬性較強的項目，民營企業(yè)股權(quán)占比原則上不低于35%；

三是“一少一強”項目：少數(shù)涉及國家安全、公共屬性強且具有自然壟斷屬性的項目，應(yīng)積極創(chuàng)造條件、支持民營企業(yè)參與。   

四是其他項目可積極鼓勵民營企業(yè)參與。

（五）明確“新”管理，即明確管理責(zé)任分工

由國家發(fā)展改革委要牽頭做好特許經(jīng)營模式推進工作，切實加強政策指導(dǎo)。地方各級人民政府要切實負起主體責(zé)任，規(guī)范推進本級政府事權(quán)范圍內(nèi)的特許經(jīng)營項目。各職能部門依法依規(guī)落實。

（六）明確“新”機制，即穩(wěn)妥推進新機制實施

明確2023年2月政府和社會資本合作項目清理核查前未完成招標采購程序的項目，以及后續(xù)新實施的政府和社會資本合作項目，均應(yīng)按照本指導(dǎo)意見規(guī)定的新機制執(zhí)行，不再執(zhí)行舊機制。

（七）明確“新”規(guī)范，即規(guī)范推進建設(shè)實施

包括嚴格審核特許經(jīng)營方案、公平選擇特許經(jīng)營者、規(guī)范簽訂特許經(jīng)營協(xié)議、格履行投資管理程序以及做好項目建設(shè)實施管理等。

（八）明確“新”監(jiān)管，即切實加強運營監(jiān)管

包括定期開展項目運營評價、懲戒違法違規(guī)和失信行為、規(guī)范開展特許經(jīng)營協(xié)議變更和項目移交等工作以及建立常態(tài)化信息披露機制。

（九）明確“新”保障，即加大政策保障力度

包括加強組織實施、做好要素保障和融資支持以及支持創(chuàng)新項目實施方式。

（十）明確“新”賽道，助力中國經(jīng)濟新騰飛

通過聚焦新項目、采取投融資新模式、把握重點投資新領(lǐng)域、激活民營投資新優(yōu)先，實行新管理、實施新機制、推行新規(guī)范、進行新監(jiān)管以及落實新保障，新機制必將助力中國發(fā)展闖出新賽道、助力中國經(jīng)濟新騰飛！

關(guān)于政府和社會資本合作新舊機制、EOD模式及其關(guān)系 

（一）新舊機制對比

新舊機制不同之處主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

1.關(guān)于政府債務(wù)。（1）舊機制：強調(diào)著力化解地方政府性債務(wù)風(fēng)險，積極引進社會資本參與地方融資平臺公司存量項目改造，爭取通過政府和社會資本合作模式減少地方政府性債務(wù)。（2）新機制：強調(diào)充分發(fā)揮市場機制作用，拓寬民間投資空間，堅決遏制新增地方政府隱性債務(wù)，提高基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)項目建設(shè)運營水平，不因采用政府和社會資本合作模式額外新增地方財政未來支出責(zé)任。

2.關(guān)于投融資模式。（1）舊機制：強調(diào)在能源、交通運輸、水利、環(huán)境保護、市政工程等特定領(lǐng)域需要實施特許經(jīng)營的，按《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》執(zhí)行。（2）新機制：強調(diào)政府和社會資本合作應(yīng)全部采取特許經(jīng)營模式實施，根據(jù)項目實際情況，合理采用BOT、TOT、ROT、BOOT、DBFOT等具體實施方式，并且，特許經(jīng)營期限最高可以達到40年。

3.關(guān)于民營企業(yè)。（1）舊機制：強調(diào)鼓勵國有控股企業(yè)、民營企業(yè)、混合所有制企業(yè)等各類型企業(yè)積極參與提供公共服務(wù)，給予中小企業(yè)更多參與機會，大幅拓展社會資本特別是民營資本的發(fā)展空間，激發(fā)市場主體活力和發(fā)展?jié)摿Α?/p>

（2）新機制：強調(diào)要堅持初衷、回歸本源，最大程度鼓勵民營企業(yè)參與政府和社會資本合作項目，并提出由民營企業(yè)獨資或控股、民營企業(yè)股權(quán)占比原則上不低于35%以及應(yīng)積極創(chuàng)造條件、支持民營企業(yè)參與等的項目清單。

4.關(guān)于領(lǐng)域范圍。（1）舊機制：強調(diào)在能源、交通運輸、水利、環(huán)境保護、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、科技、保障性安居工程、醫(yī)療、衛(wèi)生、養(yǎng)老、教育、文化等公共服務(wù)領(lǐng)域，鼓勵采用政府和社會資本合作模式，吸引社會資本參與。（2）新機制：主要包括“鐵公機”交通項目、物流項目、市政項目、生態(tài)環(huán)境項目、社會項目、新型基礎(chǔ)設(shè)施項目以及其他項目7大類，沒有再提及醫(yī)療、衛(wèi)生、教育、文化等公共服務(wù)領(lǐng)域項目。

（二）關(guān)于PPP項目新機制與EOD項目模式

1. EOD項目模式介紹。生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)模式（co-environment-oriented Development，簡稱EOD模式），是以生態(tài)保護和環(huán)境治理為基礎(chǔ)，以特色產(chǎn)業(yè)運營為支撐，以區(qū)域綜合開發(fā)為載體，采取產(chǎn)業(yè)鏈延伸、聯(lián)合經(jīng)營、組合開發(fā)等方式，推動公益性較強、收益性較差的生態(tài)環(huán)境治理項目與收益較好的關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)有效融合，統(tǒng)籌推進，一體化實施，將生態(tài)環(huán)境治理帶來的成果經(jīng)濟化，是一種創(chuàng)新性的項目組織實施方式。

2016年《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)“十三五”生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃的通知》提出“探索環(huán)境治理項目與經(jīng)營開發(fā)項目組合開發(fā)模式”， 2021年10月《國務(wù)院辦公廳印發(fā)關(guān)于鼓勵和支持社會資本參與生態(tài)保護修復(fù)的意見》提出“社會資本可采取‘生態(tài)保護修復(fù)+產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入’方式，利用獲得的自然資源資產(chǎn)使用權(quán)或特許經(jīng)營權(quán)發(fā)展適宜產(chǎn)業(yè)”，期間十余個政策文件都提出了支持EOD項目發(fā)展。2021年、2022年生態(tài)環(huán)境部先后確定了94個項目開展EOD模式試點，按照“成熟一個、申報一個”的原則，EOD項目進入常規(guī)性申報階段。

2. PPP項目新機制與EOD項目模式的關(guān)系。（1）部分重合的關(guān)系。前者投資項目是囊括七大類的項目，后者僅為前者的第四類——城鎮(zhèn)污水垃圾收集處理及資源化利用等生態(tài)保護和環(huán)境治理項目板塊。（2）在生態(tài)保護和環(huán)境治理項目層面，前者強調(diào)“聚焦使用者付費”；后者強調(diào)生態(tài)環(huán)境項目與產(chǎn)業(yè)項目肥瘦搭配資源平衡，不需要使用者付費。（3）兩者均不新增地方財政未來支出責(zé)任，前著是通過使用者付費經(jīng)營項目，而后者是通過公益性較強、收益性較差的生態(tài)環(huán)境治理項目與收益較好的關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)進行有效融合、實現(xiàn)投入和收益自身平衡。

生態(tài)環(huán)境治理項目投融資面臨的困境和機遇 

受2019年底以來三年“新冠”疫情，以及國際國內(nèi)復(fù)雜形勢和經(jīng)濟下行壓力影響，我國以生態(tài)保護和環(huán)境治理為基礎(chǔ)的生態(tài)環(huán)境治理項目投融資和建設(shè)也面臨前所未有的困難和挑戰(zhàn)，同時，在以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想指導(dǎo)下的中國式現(xiàn)代化不斷推進，生態(tài)環(huán)境治理項目建設(shè)也迎來了發(fā)展的春天。

（一）面臨困境

1.地方政府的觀望態(tài)度。由于受到化債壓力以及中央嚴防地方隱形債務(wù)紅線的雙重壓力，地方政府對生態(tài)環(huán)境治理項目投資積極性不高、意愿不強，盡管有EOD投融資等模式，但真正形成投資不多，觀望氣氛濃厚。

2.合規(guī)的疑慮。由于EOD投融資等模式真正落地的項目少，而一般債、專項債以及中央補助資金并不多，一些地方政府在探索生態(tài)環(huán)境治理項目中實施投融資模式創(chuàng)新，如“投資人+EPC+O”以及“環(huán)境治理+片區(qū)開發(fā)”等也受到一些質(zhì)疑聲音，引發(fā)合規(guī)擔(dān)憂。因此，一些地方政府和投資主體對此也顧慮重重。

3.市場信心的不足。由于三年疫情以及國際國內(nèi)經(jīng)濟下行影響，市場主體對未來經(jīng)濟預(yù)期普遍下降、市場信心的不足。

（二）發(fā)展機遇

1.中央財政貨幣金融等工具推動和發(fā)力。隨著利率不斷下調(diào)以及萬億中央補助下達和2.7萬億地方債券發(fā)行，各項財政貨幣金融等工具發(fā)力，推動經(jīng)濟面好轉(zhuǎn)，生態(tài)環(huán)境治理項目投融資和建設(shè)的春天即將來臨。

2.政策的落定和支持。隨著市場期待已久的政府和社會資本合作（PPP）新機制政策靴子落地，一大批垃圾固廢處理和垃圾焚燒發(fā)電項目以及污水處理項目、污水管網(wǎng)項目等生態(tài)環(huán)境治理項目建設(shè)將加快推進。

3.市場的回暖跡象明顯。2023年前三季度，中國經(jīng)濟頂住了來自國外的風(fēng)險挑戰(zhàn)和國內(nèi)多重因素交織疊加帶來的下行壓力，經(jīng)濟運行總體上呈現(xiàn)持續(xù)恢復(fù)向好態(tài)勢。前三季度我國國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）為913027億元，同比增長5.2%。社會消費品零售總額達34.2萬億元，同比增長6.8%。工業(yè)生產(chǎn)繼續(xù)恢復(fù)。前三季度，全國規(guī)模以上工業(yè)增加值同比增長4.0%，比上半年加快0.2個百分點。中國經(jīng)濟回升加速、發(fā)展向好，為不穩(wěn)定的世界經(jīng)濟提供了可貴的穩(wěn)定性，也讓業(yè)界看到廣闊發(fā)展前景。

關(guān)于生態(tài)環(huán)境治理項目投融資選擇

為持續(xù)推進生態(tài)環(huán)境保護，推動美麗中國建設(shè)，破解生態(tài)環(huán)境治理項目投融資困境，應(yīng)積極利用各類政策工具因地制宜、因項施策，推進生態(tài)環(huán)境治理項目建設(shè)。

（一）不折不扣落實新機制

對城鎮(zhèn)污水垃圾收集處理及資源化利用等經(jīng)營收入能夠覆蓋建設(shè)投資和運營成本、具備一定投資回報項目，應(yīng)該最大程度鼓勵民營企業(yè)參與政府和社會資本合作新建（含改擴建）項目，不再允許地方政府（或其平臺公司）全額投資，全部采取PPP方式，嚴格按照特許經(jīng)營模式，在合同中明確約定建設(shè)和運營期間的資產(chǎn)權(quán)屬，清晰界定各方權(quán)責(zé)利關(guān)系，嚴防新增地方政府隱性債務(wù)。

（二）推廣EOD投融資方式

除了上述特許經(jīng)營項目模式，其他的生態(tài)環(huán)境治理項目采取推動公益性較強、收益性較差的生態(tài)環(huán)境治理項目與收益較好的關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)有效融合的EOD投融資方式，包括“投資人+EPC+O”、 “流域治理+片區(qū)開發(fā)”等具體方式：

1.投資人+EPC+O方式。在政府財政支出額度較大，但支出額度未超過財政部規(guī)定的上限、但項目實施緊迫的區(qū)域，鼓勵EOD模式采用投資設(shè)計采購施工運營總承包即“投資人+EPC+O”方式實施項目。

2.流域治理+片區(qū)開發(fā)方式。在政府財政支出額度超過財政部規(guī)定的上限、項目實施緊迫，但土地市場較為活躍的區(qū)域，鼓勵EOD模式采用“流域治理+片區(qū)開發(fā)”方式實施項目。

（三）政策推動地方政府以資源換環(huán)境

EOD模式本質(zhì)上是推動公益性較強、收益性較差的生態(tài)環(huán)境治理項目與收益較好的關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)有效融合，統(tǒng)籌推進，一體化實施，將生態(tài)環(huán)境治理帶來的成果經(jīng)濟化，因此，應(yīng)出臺相關(guān)政策，鼓勵地方政府積極利用相對較高收益的資源推動生態(tài)環(huán)境治理項目建設(shè)。（作者：徐永前  李冠龍）