本章對山東省加強專項債券管理提出了具體的政策建議，包括充分做好項目儲備、強化項目監督管理、嚴格績效監督管理、防范債券償還風險，對完善專項債券制度，制定更加細化的操作指南提供了參考。

一、強化項目儲備機制

1.1 健全項目儲備篩選與評估機制

建議省發展改革委、省財政廳等主管部門嚴格落實“先評估后決策”的要求，對項目建議書、可行性研究報告、初步設計以及自求平衡報告等項目申報材料嚴格審核把關，對項目實施的真實性、可行性、經濟性進行全面評審，提高審批環節的精準性和科學性，減少不合規項目、無法實施項目的數量。應進一步細化政府專項債券禁止投向領域范圍，對于包裝項目等違規行為，進行明文禁止，深化“負面清單”管理模式，加強投向約束性管理，為市縣申報政府專項債券項目提供明確標準和依據。

建議各級財政和發改部門聯合優化專項債項目儲備庫，同時增加儲備入庫審核批次，開通常態化儲備審核入庫通道，對各地新謀劃專項債項目動態納入儲備庫，提高項目庫的“容量”和“質量”，特別是近年來專項債券儲備相對不足的能源、新能源、新型基礎設施建設方面，應進一步挖掘潛力，特別是在上下游產業上有資源、有條件的，應謀劃籌備優質項目，均衡產業發展。同時，有關管理部門要強化發行專項債的事前謀劃，常態化更新儲備符合條件的優質項目，指導加快項目前期審批，提前做好項目論證、土地審批、規劃設計和工程審批立項等前期工作。始終堅持盡力而為、量力而行，更加注重統籌發展和安全，合理安排舉債計劃。重大政府投資項目實施前，強化財政承受能力評估，科學論證投入—產出—效益的辯證關系，力求實現債務規模與財政承受能力相匹配、與基礎設施發展階段等相契合，保持政府債務規模合理適度。

1.2 優化專項債券投向結構

建議地方政府以專項債重大項目為載體，助力培育經濟增長內生動力，避免專項債資金用途“泛化”“一般化”，甚至被用于市政基礎設施的修繕和綠化保養等，喪失拉動投資，帶動經濟發展的重要作用。應著重加強重點領域統籌和投入引導，促進財政資源配置更加聚焦省委、省政府重大戰略布局，技術創新、工業技改等發展需求，助力科技創新領域和地方優勢特色領域發展。地方政府在培育和選擇項目時，應集中力量，避免專項債券資金“撒胡椒面”。充分借鑒美國等西方國家基礎設施建設項目融資經驗，在依法合規前提下，發揮專項債券帶動作用和金融機構市場化融資優勢，加強財金聯動，拓寬債券項目配套融資，通過資產證券化（ABS）、房地產投資信托基金（REITs）等各類方式融資，多渠道籌資支持符合條件的重大項目建設。

1.3 多部門聯動，充分做好前期準備工作

地方黨委、政府應聚焦社會經濟效益明顯、群眾期盼、早晚要干的實體政府投資項目，協調相關主管部門單位做實做細前期論證和前置篩查工作；發展改革、財政等主管部門應加強審核把關和指導服務，做到“分工不分家”，對專項債券管理使用中發現的問題，應共同研究、協調推進問題整改，推動提高項目儲備質量；自然資源和生態環境部門應提高債券項目申報土地規劃、辦理環評等手續的工作效率，在依法合規的前提下，給專項債券開通“綠色通道”，縮短辦理時間，助力項目早落地、早實施、早見效；項目單位作為實施主體，應靠前行動、提前入手，對于開工前應做好的規劃、實施方案、施工許可、招投標等工作，應提早安排實施，科學謀劃，特別是項目規劃，切勿好高騖遠，要符合實際、突出地方特色、切實可行，確保資金到位后盡快發揮效益。

二、加強專項債券資金監督管理

2.1 按需發行債券資金，加快資金支出進度

專項債券是擴大政府投資穩定宏觀經濟重要政策工具，加快發債進度并盡快使用，對穩投資穩經濟作用明顯。山東省對專項債券資金的撥付進度，有明確要求，債券發行成功后30日內由省級財政部門逐級撥付至項目使用單位，并且對于專項債券資金的使用也有明確要求，對資金使用進度進行了考核。但仍存在支出進度不實的情況。有的項目急需專項債券資金支持，但支持額度不夠，有的項目又沒有達到支出條件，資金閑置浪費。因此必須實行按需、分批次發行債券。同一項目，當年可分多個批次發行專項債券資金；工期較長的項目，連續幾個年度申請專項債券資金，實現源源不斷、即發即用。項目單位應制定詳細、準確的用款計劃，及時提交財政等相關部門，財政部門應認真審核用款需求，結合省政府專項債券發行計劃和發行批次，合理安排項目發行進度，盡可能減少專項債券資金閑置的時間，同時在額度范圍內，盡可能滿足專項債券項目的用款需求。

2.2 明確資金使用范圍，強化負面清單制度

財政部門加大對資金使用的監管力度，指導督促相關單位提高政府專項債券使用效益，保證資金合理、及時支付，促進盡快形成實物工作量。強化負面清單管理，明確禁止投向領域的基礎上，應進一步細分禁止投向的項目類型，進一步明確嚴禁通過“包裝”項目騙取套取專項債券資金支持，嚴禁擠占、挪用債券資金，對被挪用的政府專項債券資金要及時追回并追責問責，確保債券資金?？顚Ｓ茫袑嵦岣邆Y金使用效益。要加大監督檢查力度，完善專項債項目現金流動態跟蹤機制，重點關注已到償付階段但預期現金流緊張、收益難以實現的債券項目，管好用好政府專項債券資金，確保債券資金安全、有效運行。

2.3 及時收回調整閑置資金用途

對于難以支出長期閑置的專項債券資金，及時調整資金用途，收回財政重新分配，建議完善專項債券資金收回調整的體制機制，明確收回的具體操作路徑，明確資金閑置期間利息支出等成本費用的償付責任，對于人為因素導致的項目準備不充分，資金閑置未發揮效益等問題，應明確獎懲措施；對于率查率犯，多次閑置專項債券的市縣，在下一年度的專項債券額度分配上，應適當調減，并進行通報，提高專項債券資金使用效益。

三、嚴格績效監督管理

3.1 建立債券績效評價指標體系

建議省財政廳聯合相關主管部門盡快制定各領域專項債券項目績效評價指標體系。應分領域、分項目類型設計績效目標、績效評價指標、績效評價標準，明確一級目標、二級目標、三級目標，明確實施步驟和需要的關鍵數據。加強調查研究，結合實施中或已完工的專項債券項目實際情況，設計科學合理、可操作性強的評價體系，切實把優質高效的專項債券項目選出來。加強對第三方服務機構的培訓，培育專業性強的第三方機構，獨立開展績效評價工作，出具客觀、準確、有權威性的績效評價報告。

3.2 健全項目全流程績效評價工作機制

堅持“花錢必問效，無效必問責”原則，進一步壓實發展改革、財政部門和項目實施單位的主體責任。省財政廳應督促各級財政部門加強資金撥付使用情況監管，加大對專項債券項目和資金的績效評價力度，進一步擴大重點績效評價覆蓋面，堅決杜絕不計成本、不講效益行為。同時，做好專項債券績效評價的指導服務工作，出臺可操作性強、具有實際意義的評價細則，及時組織相關人員進行業務培訓，提高基層財政部門、項目單位的績效評價工作水平。繼續發揮山東省在專項債券項目績效管理中的優勢和經驗，進一步加強債券項目績效管理，完善評價指標體系建設，強化評價結果應用。分配新增債務限額時，將上一年度債券項目績效評價結果作為重要依據。指導市縣政府全面加強債券項目全流程的績效管理，確保債券資金花在“刀刃”上，用在關鍵處。項目實施單位應發揮績效管理的主體責任，做好事前績效評估，深入論證項目的可行性和經濟效益、社會效益等，確保實施的項目有利于地方經濟社會發展；做好績效自評，自查各環節、各指標完成情況，客觀反映真實情況。

3.3 嚴格債券項目管理獎懲措施

省發展改革委、省財政廳等主管部門應建立與專項債券管理制度相配套的獎懲機制，突出質量效益導向，發揮激勵和震懾作用。一方面，對于專項債券管用機制成熟、運行良好的地區，可以適度增加下一年度的專項債券使用額度，在年度考核中予以適當獎勵。獎勵措施應明確標準和方法，納入專項債券額度分配制度，并嚴格貫徹執行。另一方面，對于專項債券項目管理較為混亂、擠占挪用問題突出的地區，應調減下一年度專項債券額度，及時追回違規使用的專項債券資金，對于騙取套取、擠占挪用專項債券資金等嚴重問題和率查率犯的典型問題，予以全省通報批評，對嚴重問題追究相關人員責任。完善債務管理考核機制，細化相關規定，建立對相關責任人問責的可操作性程序，落實“終身問責、倒查責任”機制，真正發揮威懾效應，牢牢守住不發生區域性系統性風險的底線。

四、防范債券償還風險

4.1 制定項目償債風險評估標準

進一步細化項目收益平衡測算書、項目實施方案的審核標準，不單純以平衡系數高低判定項目風險，對項目收益平衡測算書中的項目收入來源的真實性、可靠性、準確性進行系統評估，對項目運營的成本和必要的運營服務費用也要充分考慮，選出真正有收益的好項目，降低償債風險。同時進一步明確入庫項目標準，明確項目入庫必要的前期手續，審核項目是否存在“掛羊頭賣狗肉”的包裝行為，對于聯合騙取專項債券資金的違法違規行為，追究項目單位和制作相關虛假材料的第三方責任。

4.2 加強項目運營單位資質考評

積極引進高素質項目運營團隊，對于項目單位自身運營能力差的，鼓勵通過外包方式開展運營管理，將專項債券項目形成資產用好用活，產生持續穩定項目收益。建議對項目運營單位實行清單制管理，對于運營能力強、運營收益高、管理規范的運營機構納入清單管理，積極推介給項目單位，減少信息壁壘。同時，鼓勵項目單位自營專項債券項目，建立積極的考評獎勵機制，對運營成效好的可以適當予以獎勵，明確獎勵的標準和申報條件，提高項目單位自營資產的積極性。對于資產運營效益低下，甚至產生閑置浪費等情況的，應及時采取應對措施，作為負面典型案例予以通報，涉及的項目單位在一定期限內不得承建新的專項債券項目。

4.3 強化對關鍵申報資料監督檢查

省財政廳等主管部門應明確“一案兩書”等專項債券申報關鍵材料的編制標準和編制要求，加大對市縣相關部門的培訓力度，以及對第三方機構的監督檢查，提高“一案兩書”的規范性和準確性。縣級財政、發展改革等相關部門應做好審核把關，審查材料的規范性、完整性、真實性，確保納入專項債券項目庫的項目質量過關、儲備成熟。行業主管部門應加強對第三方機構編制申報材料的指導服務，對定價標準、服務范圍出具指導意見，對第三方機構協助項目單位出具虛假申請資料，騙取套取專項債券資金的違法違規行為，明確行業處罰措施，嚴控行業亂象。 (作者：張璇)