PPP新機制的五大變化115號文是規范推進PPP新機制的綱領性文件，對比2014年9月以來實施了十年的舊PPP模式，新機制有五大變化。
第一，聚焦使用者付費項目。取消過去的政府付費和可行性缺口補助付費方式，規定不能因為采用PPP模式額外新增地方財政未來支出責任，不得通過可行性缺口補助、承諾保底收益率和可用性付費等方式，使用財政資金彌補項目建設和運營成本。
第二，全部采取特許經營模式，具體采用建設—運營—移交（Build—Operate—Transfer，BOT）、建設—擁有—運營—移交（Build—Own—Operate—Transfer，BOOT）、設計—建設—融資—運營—移交（Design—Construction—Financing—Operation—Transfer，DBFOT）等實施方式。
第三，優先選擇民營企業參與。回歸PPP公私合作伙伴關系的本意，是在基礎設施和公用事業領域引入民間資本和外商投資，提升運營效率和管理水平，合理把握重點領域。PPP項目適用于八類重點領域，具體行業按照《支持民營企業參與的特許經營新建（含改擴建）項目清單（2023年版）》動態調整。
第四，明確分工和管理責任。國家發展改革委牽頭協調PPP，財政部負責執行預算管理制度，加強地方政府債務管理。地方政府負主體責任，發改部門把關項目特許經營方案，履行項目審批、核準或備案職責，有關行業主管部門、事業單位作為特許經營項目實施機構。
第五，新老劃斷，存量項目分三類處理。2023年2月，PPP項目清理核查前未完成招標采購程序的項目，以及后續新實施的政府和社會資本合作項目，均按照115號文規定的新機制執行。在此之前涉及PPP的各類文件，僅適用于清理核查前已完成招采程序的項目。
金融機構開展PPP融資迎新機遇115號文提出，要規范實施PPP新機制，堅決遏制新增地方政府隱性債務，強調不能補貼建設投資，嚴格審核特許經營方案，強調規范推進建設實施、加強運營監管，懲戒違法違規和失信行為，為PPP有關參與方提供了良好的政策環境。從金融機構開展PPP融資角度看，新機制存在五個方面的亮點。
第一，從決策源頭提高項目質量，方便金融機構篩選優質信貸項目。115號文調整了項目審批核準流程，項目立項從采購社會資本方前調整到采購社會資本方之后，項目實施機構要參照可行性研究報告編寫規范，牽頭編制特許經營方案；在采購階段，社會資本系統論證項目需求可靠性、工程可行性、運營有效性和財務合理性；由中標社會資本方根據特許經營方案、采購文件（投標文件）和草簽協議核心內容，編制可行性研究報告，真正做到誰投資、誰決策、誰受益、誰承擔風險，做深做實PPP項目前期工作。從決策源頭提高項目質量有利于金融機構選擇優質信貸項目，減少后顧之憂。
第二，社會資本先選定、項目后立項，便于項目后期融資。調整項目審批核準流程后，將可研批復給中標社會資本方，項目立項于社會資本方名下，如果社會資本方成立項目公司，可變更到項目公司名下，避免發生過去項目立項主體與申請貸款的社會資本方不一致的問題，也可以避免發生地方政府為趕工期，在選定社會資本方前先行開工，進而造成PPP合同總投資金額與項目總投資金額不一致的問題，提前幫助金融機構規避合規隱患。
第三，為政府方和社會資本方爭議解決提供多種路徑。新機制下，對因特許經營協議引發的各類爭議，鼓勵通過友好協商解決，必要時可根據爭議性質，依法依規申請仲裁、申請行政復議或提起行政、民事訴訟，妥善處理解決。該規定具有建設性的指導意義，相比過去PPP爭議僅能通過行政訴訟解決是一種進步。根據《最高人民法院關于審理行政協議案件若干問題的規定》法釋〔2019〕17號，特許經營協議和符合行政協議特征的政府和社會資本合作協議規定為行政協議；行政相對人可以就行政機關不依法訂立、不依法履行、未按照約定履行或者違法變更、解除協議等行為提起行政訴訟；行政協議約定的仲裁條款無效；行政相對人未按約定履行行政協議，行政機關只能作出要求履行的決定或者處理決定。期待后續修法階段和司法機關適用法律時能夠切實尊重政企雙方約定，為投資人提供低成本、多樣化、集約式糾紛解決方式，切實守護好投資人退出路徑暢通的最后一道防線。同時，也保護好貸款銀行的權益，便于金融機構開展PPP項目融資。
第四，項目信息公開，避免過去項目前端立項審批信息和后端貸款信息脫節等問題。115號文指出，PPP項目實施機構應將項目建設內容、特許經營中標結果、特許經營協議主要內容、公共產品和公共服務標準、運營考核結果等非涉密信息，依托全國投資項目在線審批監管平臺，及時向社會公開。特許經營者應將項目每季度運營情況、經審計的年度財務報表等信息，通過適當方式向社會公開。這一規定有利于金融機構與企業對接，避免過去項目前端立項審批信息和后端貸款信息脫節等問題。此外，金融機構貸前營銷和貸后管理環節可充分利用前述公開發布的信息，篩選優質信貸項目，做好貸后管理。同時，還可以減輕金融機構此前過度依賴央企、國企和政府信用。
第五，有利于金融機構創新融資方式。115號文鼓勵金融機構按照風險可控、商業可持續的原則，采用預期收益質押等方式為特許經營項目提供融資支持。這將倒逼金融機構更關注PPP項目的市場需求、現金流和可持續性，促進PPP項目轉變和創新融資方式。PPP項目的融資難點在于抵押難和擔保難，同時有收費權的優勢。金融機構項目融資產品，通常由項目的發起人（即股東）為經營項目成立一家項目公司，以該項目公司作為借款人籌借貸款，以項目公司本身的現金流量和全部收益作為還款來源，并以項目公司的資產作為貸款的擔保物（不需要母公司和第三方擔保，不需要項目以外的抵押，貸款不體現在母公司的資產負債表上）。該融資方式一般應用于發電設施、高等級公路、橋梁、隧道、鐵路、機場、城市供水以及污水處理廠等大型基礎建設項目，以及其他投資規模大、具有長期穩定預期收入的建設項目。項目融資產品對特許經營項目者非常有利。建議金融機構結合正在修訂的《項目融資業務管理規定》，在經濟強度較高的行業領域，選擇有明確收費渠道和方式的使用者付費項目開展項目融資試點，增強金融機構公信貸競爭力，更好地服務PPP新機制發展。(作者：尹昱)
