產業園區類地方政府專項債券市場的迅速興起和發展，對加快各地產業園區建設、推進地方城鎮化和地方經濟發展起到積極作用。本文梳理了該市場的發展背景，從市場發行規模、區域融資狀況、項目資金用途等方面總結了市場運行基本情況。
園區類專項債市場的發展背景
（一）產業園區是國民經濟高質量發展的重要載體
產業園區是全國各地推動經濟高質量發展的重要載體，承載著產業要素集聚、新型產業培育、新型城鎮化建設、經濟對外開放等重要使命，具有顯著的資源集聚能力和產業規模效益。當前，我國已形成工業園區、經濟技術開發區、高新技術產業開發區（以下簡稱“高新區”）、出口加工區、保稅區、邊境經濟合作區等豐富的產業園區類型。
從相關政策來看，2020年，《國務院關于促進國家高新技術產業開發區高質量發展的若干意見》發布，明確提出將國家高新區建設成為創新驅動發展示范區和高質量發展先行區。2023年，全國178家國家高新區實現生產總值（GDP）18萬億元，約占全國GDP的14%；集聚全國約30%的高新技術企業、40%的專精特新“小巨人”企業、60%的科創板上市企業，凸顯了產業園區的引領性和示范性價值。1由此可見，產業園區建設對于推進國民經濟穩增長、加快經濟高質量發展十分重要。
（二）地方政府專項債券政策助力產業園區項目融資
產業園區建設通常包含前期的土地平整，以及之后的廠房和辦公樓宇、交通設施、電氣工程、供水排水設施等各類基礎設施建設。作為固定資產投資的重要組成部分，產業園區基建投資不僅發揮著推進城鎮化發展和改善城市功能面貌的作用，也是助力擴內需、穩增長的有效途徑。
隨著全國各地產業園區如雨后春筍般涌現，資金支持成為產業園區發展的關鍵因素。就債市融資而言，2017年，財政部出臺《關于試點發展項目收益與融資自求平衡的地方政府專項債券品種的通知》，強調“著力發展實現項目收益與融資自求平衡的專項債券品種”，并推動2018年以來包括園區類專項債在內的地方政府專項債券細分市場快速興起和發展。
（三）化債背景下部分省份產業園區項目受到較嚴管控
近年來，我國地方政府負債率伴隨地方債市場擴容明顯提升，地方政府債務運行規范力度和隱性負債治理力度隨之加大，政府投資項目監管政策收緊。2023年以來，國務院辦公廳相繼印發《關于金融支持融資平臺債務風險化解的指導意見》《重點省份分類加強政府投資項目管理辦法（試行）》等一攬子化債方案，并制定了針對新建、在建政府投資項目等領域的管控舉措。天津、內蒙古、遼寧、吉林等12個重點省份的產業園區、交通、市政等領域新建政府投資項目受到較嚴管控。
園區類專項債發行市場運行情況
我國園區類專項債市場于2018年啟動發行。筆者從2018年1月—2024年6月我國發行的地方政府專項債券中，選取募集資金支持產業園區建設發展，并且有“園區”“開發區”“產業園”等相關貼標的專項債券，作為園區類專項債市場統計分析樣本，共得到486個樣本。以下如無特殊標注，樣本數據均來自萬得（Wind）。
（一）發行規模增速前升后降
圖1顯示，2018年1月—2024年6月（以下簡稱“考察期”），園區類專項債發行市場經歷了從興起、快速增長到增速放緩的變化。2020年，園區類專項債發行4228.98億元，創考察期內最高值。自2023年以來，園區類專項債發行市場降溫，2023年、2024年上半年發行額同比分別下降23.75%、90.63%。考察期內，園區類專項債累計發行15955.81億元。
2024年上半年園區類專項債發行額的大幅削減，可能與產業園區建設面臨政策趨緊有關。以政府投資項目受到較嚴管控的地區為例，2024 年上半年，廣西園區類專項債發行額同比下降71.47%；云南則未見發行，有效落實了相關政策。
（二）區域融資狀況顯著分化
1. 發行規模分化
考察期內，共有21個地區發行園區類專項債，涉及東部、中部、西部和東北2等各地。發行額較大的省份為山東（不含青島）、湖南、廣西、福建（不含廈門）、廣東（不含深圳）、云南等。其中，山東（不含青島）在2023年累計發行交通水利及市政產業園區發展專項債券2266.62億元，顯示其對以專項債融資助力產業園區發展和城市建設較為重視。
考察期內，江蘇、浙江（不含寧波）、安徽、湖北、內蒙古、遼寧（不含大連）、北京、上海等15個地區和新疆生產建設兵團未發行園區類專項債，其原因可能包括：經濟發達省份的產業園區基礎設施建設相對成熟飽和，大型成熟產業園區的項目建設資金實力相對雄厚，以及這些地方債發行人申報園區類專項債的意愿相對偏弱等。
2. 資金來源分化
為分析園區類專項債項目資金的來源結構，筆者篩選部分案例進行詳細分析，如表1所示。表1中大部分項目建設以自有資金為主，政府專項債資金為輔；少量項目以自有資金為主，金融機構借款、政府專項債資金為輔。總體來說，發行園區類專項債是眾多園區及其配套基礎設施建設項目資金的重要來源。
此外，統計數據顯示，2023年1月—2024年6月，我國債券市場發行了87只7年期以上園區類專項債，發行利率的中位數為3.02%，顯著低于同期限信貸利率水平3。這說明園區類專項債能夠起到減輕資金成本壓力的作用。
（三）資金用途以基礎設施建設為主
大量案例顯示，園區類專項債募集資金主要支持產業園區及其配套基礎設施建設，投資回收期普遍較長，且項目建設運營具有較強的社會公益性，有助于改善當地營商環境，促進社會就業，推動產城融合發展與優化城市形象，促進社會穩定（見表2）。相關案例同時顯示，園區類專項債募集資金支持的產業園區項目競爭實力相較頭部產業園區而言明顯弱一些，申報地方政府專項債券資金支持是加快這些產業園區基礎設施建設的有效途徑。
（四）園區建設支持力度明顯超過產業園區類城投債
國內債券市場支持產業園區建設的產品除了園區類專項債，還有產業園區類城投債（以下簡稱“園區類城投債”）。但統計數據顯示，兩者在融資規模、資金用途、償債渠道、發行期限等方面有所差異（見圖2）。從融資規模來看，考察期內，園區類專項債累計發行額為園區類城投債的1.60倍。其中在2020—2023年，園區類專項債發行規模呈現梯級躍升，園區類城投債發行額相對平穩。2024年上半年，在我國加大地方政府隱性債務化解力度的背景下，園區類城投債、園區類專項債發行規模同比均呈現負增長。
從募集資金用途來看，園區類城投債用途涉及產業園區項目建設、補充項目營運資金、償還有息債務、針對園區內小微企業發放貸款等。但自2023年以來，園區類城投債用于償還有息債務的現象顯著增多，尤其是在2024年上半年，園區類城投債發行額雖反超園區類專項債，但用途主要為償還存量債務。而園區類專項債作為新增專項債，歷年來募集資金穩定且主要支持園區或配套項目基建。
從償債渠道和融資成本來看，園區類專項債以項目專項收益和政府性基金來償還，體現為地方政府信用，融資成本相對較低；園區類城投債由城投企業負責償還，體現為城投企業信用，融資成本相對較高。考察期內，在公開發行時有主體評級園區類城投債的主體評級分布于AA、AA+、AAA、A-1，在公開發行時有主體評級園區類專項債的主體評級均為AAA。2023年，7只AAA級7年期園區類城投債樣本發行利率在3.38%～6.00%，算數平均值為4.21%；13 只AAA級7年期園區類專項債發行利率則在2.68%～2.99%，算數平均值為2.82%。
發行期限方面，以發行額作為權重，在考察期內發行的園區類專項債，其發行期限為10年期（含）以上的長期債券發行額占比為94.56%；在考察期內發行的園區類城投債，其長期債券發行額占比僅為0.66%。這反映了園區類專項債募集資金對投資回收期長項目的支持能力明顯更強。(作者：簡尚波)
