中央預算內投資是指政府利用財政預算內基本建設資金和納入財政預算管理的基本建設資金進行的投資。它以年度投資計劃的形式下達，由財政部下達投資預算并通過集中支付的方式進行支付。近年來，中央預算內投資總投資規模逐年增加，投資項目類型多樣。本文結合中央預算內投資項目特點以及項目評審工作趨勢，深入分析在中央預算內投資項目評審工作中發現的項目謀劃不“實”、質量不“高”、項目決策不“科學”等問題，提出針對性優化建議，以促進中央預算內投資效益進一步充分發揮。
中央預算內投資項目評審現狀
（一）中央預算內投資項目特點
1.投資規模逐年增加
中央預算內投資是指由國家發展改革委負責管理和安排的中央財政性投資資金。2016年～ 2024年，中央預算內投資項目總規模由5000億元增加到7000億元，年均增幅達4.32%，特別是2019年較2018年增加400億元，增幅達7.44%，總規模增加約40%，其中，中央本級支出由1124億元增加到2000億元，對地方轉移支付由3876億元增加到5000億元，中央本級支出占中央預算內投資的比例為11%～29%，對地方轉移支付占比為71%～79%，具體情況如圖1所示，中央預算內投資規模逐年穩步增長，有利支持了中央本級和地方的基本建設。
2.投資項目類型多樣
中央預算內投資建設項目類型多樣，2024年中央預算內投資主要支持糧食安全、能源安全、產業鏈供應鏈安全、城市基礎設施及保障性安居工程基礎設施、生態環境保護、交通物流重大基礎設施、社會事業及其他重點領域等八個方面，包括產糧大縣公共服務基礎設施、糧食倉儲設施、支撐性調節煤電、農村電網改造、新引擎賽道、戰略性礦產資源保障供應等30多個領域。其中每個領域又包含各種不同類型的項目，例如產糧大縣公共服務，支持范圍包括支持產糧大縣中等職業學校、公辦幼兒園、義務教育學校、普通高中、縣級醫院、中心鎮縣域醫療衛生次中心、公辦養老服務機構、托育綜合服務中心等有一定收益的項目。
3.投資項目數量龐大
中央預算內投資項目數量龐大，如2020年安排中央預算內投資6000億元，共計支持項目上萬個。由圖1可以看出，中央預算內投資項目主要是對地方轉移支付的投資補助類項目，這類項目涉及全國各地，分布廣，主要包括重大區域發展戰略建設、污染治理和節能減碳、排水設施建設等專項，每批次專項涉及的項目數量可達成百上千甚至上萬個。
（二）中央預算內投資項目評審工作趨勢
中央預算內投資項目評審主要是接受發改部門委托，對中央預算內投資項目提出評審、評估意見，為發改部門項目決策、審批和下達投資計劃服務，是項目前期審批過程中的一個重要環節。為了合理有效地利用中央預算內投資資金，中央預算內項目評審工作作為加強對中央預算項目投資管理規范的重要手段，保證中央預算內投資的規范運行，起著不可或缺的作用。中央預算內投資項目評審工作呈現如下趨勢：
1.項目評審專業性強
中央預算內投資支持重大科技進步領域的項目，例如聚變堆主機關鍵系統、高能同步輻射光源等國家重大科技基礎設施項目，一方面，這類項目涉及的領域專業性極強，要完成的科學目標處于國內外領先水平，在國內幾乎無參考案例；另一方面，這類項目復雜性高，涉及多學科的技術、建安工程和資源配置等方面，項目建設的技術路線復雜，流程長、支線雜、層級多，并且需購置的設備體量大、種類多、投資高，成百上千臺（套）設備中還有多種研制、定制的非貨架產品，所有的因素疊加在一起，必然導致中央預算內投資項目評審工作困難而復雜。
2.項目評審主體多元
近年來，國務院行政審批事項逐漸取消和下放，目前，中央本級項目的審批權限沒有重大變化，地方不同行業項目的審批權限在不同程度上進行下放，這就導致各地開展中央預算內投資建設項目評審工作的主體呈現多元化。例如，全國中央預算內投資農業建設項目評審工作重心已經下移至省級及以下農業農村部門，這類項目的評審主體包括省級農業農村部、系統內事業單位、第三方咨詢機構、地市（縣）級農業農村部門和發展改革委等。
3.項目評審時限要求高
一般委托咨詢評審任務的完成時限是不超過30個工作日，為了加快項目進度，盡快形成實物工作量，很多時候會對評審時限提出更高的要求，有時候會要求盡快出具評審意見，評審工作呈現臨時性、應急性等特點，這就導致很多評審工作計劃性不強，存在時間緊、任務重的情況。
中央預算內投資項目評審過程中發現的短板弱項
（一）項目謀劃不“實”
項目前期工作是指從項目籌劃、投資機會研究到開工建設前的一系列準備工作，項目建設能否成功實施，投資效益能否充分發揮，項目前期工作是關鍵。在評審過程發現存在項目謀劃不“實”的情況，主要體現在以下三個方面：
1.項目定位不清晰
一是項目籌劃階段建設單位對項目功能定位較高。某建設項目，在確定科學目標和工程目標時，以前瞻意識為借口，追求高標準，將某項指標定位世界先進水平，與該建設項目的實際使用需求不匹配，存在高估冒算和盲目建設、無效建設等情況。二是項目論證不充分。項目建設必要性不足，對項目需求分析不深入，對項目建設將解決什么樣的問題、實現什么樣的功能、滿足什么樣的要求、達到什么樣的水平等方面不夠清晰。例如某儲備項目，在可行性研究階段，對項目的需求分析不深入，不能合理確定建設規模，并且對項目建成后怎么實現運營也論證不充分，導致項目不具備可行性。
2.缺乏前瞻性和全局意識
一是建設單位對申報項目往往僅注重解決眼前問題而忽視長遠規劃。例如某項目在申報建設二期工程時，由于在一期建設時未考慮二期的供暖供電等接入條件的預留，在一期剛建成投入使用不久，就需要對供暖供電設備進行拆改，一期工程中大部分供暖供電設備都需要換新，造成很大的投資浪費。二是申報項目僅注重部門利益而忽視合作共贏，造成申報項目存在功能重復設置、項目重復申報、資源互不共享等問題。例如有些信息化項目在頂層規劃中明確要求要相關部門共同申報，共享資源，但是在實際申報項目時，由于部門間利益沖突，往往各部門都是單獨申報，忽視合作共贏。
3.存在套取中央資金的情況
一是存在臨時包裝拼湊項目情況。項目僅完成審批、核準或備案程序即可申報，地方臨時動議或為爭取資金臨時謀劃、匆忙批復項目，領導拍腦袋決定，造成決策不科學。某些項目在申報時，所在地塊的規劃條件就已經確定，導致申報的新建幼兒園和衛生室根本無法實現。二是存在“報大建小”問題。中央資金一般是按照投資比例補助地方投資項目，在申報項目時做大投資規模以獲取更多中央資金，但地方配套資金無法落實，實際建設中再縮小投資規模。如某縣公共衛生救治中心項目原計劃總投資8億元，地方配套比例超90%。近年財政收入下降后，總投資反復調整至1.4億元，縮減超過80%。
（二）項目質量不“高”
1.前置要件手續不全
部分中央預算內直接投資項目在可研階段未取得用地預審與選址意見書、在初步設計階段未取得地質勘察報告、部分地方政府申請的投資補助類項目未取得地方立項、用地、規劃、環評、節能審查等手續文件。前置要件的缺失不僅影響了項目的進度，還可能對后續的工作造成連鎖反應，導致成本增加、時間延誤甚至項目失敗。例如，某些批量項目為了滿足進度要求，在用地手續未落實，僅在出具承諾函的情況下就將項目批復，導致在實際實施過程中，用地手續因各種原因辦理不下來而不得不調整項目。
2.申報文件深度不夠
項目申報文件主要包括：項目建議書、可行性研究報告、初步設計概算和資金申請報告等。部分項目存在項目申報文件編制深度不夠，存在錯漏等問題。這不僅影響了項目的順利推進，也對評審工作的公正性和效率提出了挑戰。某體育場館改造項目，由于初步設計概算文件編制深度不夠，存在錯漏項，對項目需求的把握不準確，很多單項工程都是估算，從而影響到概算的準確性，這種情況下，概算文件往往無法真實反映項目的成本，給后續的預算控制和資金安排帶來困難。
3.建設方案不經濟
部分建設單位在申報項目時會要求設計單位隨意更改設計方案，提高項目投資，而設計單位在優化設計時會面臨諸多困難部分項目存在建設方案不經濟，缺乏優化等問題。某實驗室項目平面布置方案由可研批復的集中設置調整為分散布置，由此導致外立面面積增加，投資增加，而且方案調整的理由不充分，調整后的建設方案需要充分論證經濟合理性，進一步優化建設方案。
（三）項目決策不“科學”
1.評審質量難以保障
中央預算內投資項目涉及內容多、工作量大，技術難度高，而且常常會應用一些新技術新工藝，工程計價依據更新快，項目評審難度和復雜性隨之加大，另外很多工程項目任務比較緊急，導致評審工作缺乏計劃性和主動性，時間倉促，這些問題都直接或間接影響了評審工作的質量。
2.部分項目評審流于形式
審批權下放后，地方相關部門對必要手續和重大問題的處理情況重視不夠，致使評審工作流于形式，在一定程度上影響了項目審批的權威性和嚴肅性。有些項目會受地方領導指示影響，為推動項目盡快審批后盡早開工建設，放松對前置要件手續文件審核或項目中存在重大問題的要求。
3.評審項目缺乏后續監管
行業主管部門、投資主管部門還未完全形成監管合力，部門間信息不暢問題突出，特別是對一些小而散的切塊打捆項目，各部門監管職責不夠明確，以至于有時出現“一切了之”的現象。地方政府部門普遍人手緊張、項目管理經驗不足，行業主管部門不熟悉工程項目，往往委托第三方驗收，行業主管部門驗收后一般不會主動向發改部門提供相關材料，導致發改部門對于項目質量情況并不能完全掌握，難以及時發現項目問題，也不利于對后續項目的科學決策。
提高中央預算內投資項目投資效益的建議
（一）加大前期工作力度，落實項目儲備工作
一是確保項目功能定位清晰準確，加強項目前期論證。項目的功能定位不僅要緊密圍繞國家發展戰略和社會需求進行，還需考慮項目本身的實際使用需求，只有具有清晰準確的定位，才能更好地發揮中央預算內投資的作用，確保項目的實施效果和社會效益。同時還要加強項目前期論證，通過深入的調研發現潛在的問題和風險，及時調整項目方案，避免盲目投資和重復建設。二是項目謀劃要著眼全局，加強項目投建運一體謀劃。在項目謀劃階段，優化項目布局，避免重復建設和資源浪費。同時考慮運營模式和管理機制，確保項目建成后能夠順利投入運營并持續產生效益。三是完善項目儲備機制，加強項目管理和監督。加強項目儲備，形成滾動接續的項目庫。在項目實施過程中，要建立健全項目管理制度，明確各方責任，加強過程控制和監督檢查，確保項目按照既定目標和計劃推進。
（二）保障項目建設條件，提高項目申報質量
一是提前啟動前置要件手續辦理，確保項目滿足基本建設程序要求。提前啟動前置要件手續的辦理工作是保障項目合規性、避免后期風險的關鍵步驟，不僅有助于更好地計劃項目進度，還能夠幫助我們及時發現并解決潛在的問題。二是嚴把項目申報文件質量。項目團隊要注重文件的準確性、完整性、經濟性，提交滿足設計深度的設計文件。盡量給設計咨詢單位預留充分的論證設計時間，把問題盡早發現并解決在前期工作階段，盡量避免在實施階段出現大量設計變更或反復修改，造成投資浪費和不可控。三是提高設計咨詢質量。建設單位在選取咨詢設計單位時，最好能夠選擇具備豐富的行業經驗和專業知識的設計咨詢單位，設計單位針對建設單位提出的修改意見要進行判別，對不合理的建設方案提出有針對性的優化建議和指導。
（三）強化項目評審力度，助力項目科學決策
一是優化業務流程，提高項目評審效率。評審機構對項目報審材料的要求進行規范并法制化，建立初評制度，核實編制單位的資質，編制深度是否符合要求，核對報審資料的完整性，從源頭上控制減少因等補充資料而造成的評審時間延誤。對于重大、復雜且時間緊的項目，提前主動介入，在確保評審質量的前提下，解決評審關鍵問題，提高工作效率。二是加強項目評審質量控制，提高項目決策科學性。評審過程中，應嚴格遵循既定標準和流程，對項目方案進行全面、深入的評估。通過細致的評審，及時發現潛在問題，為項目決策提供“客觀、公正、科學、可靠”的依據。利用制度設定保障決策正確，如建集體決策機制。三是以制度方式壓實監管責任，強化項目后續監管。持續完善中央預算內投資項目監管相關規定，明確各級有關部門、單位監管責任，加強部門間信息溝通銜接，強化制度剛性約束，以制度方式壓實項目單位建設主體責任和有關單位監督管理責任，確保項目監管責任能落地、可追溯。投資主管部門加大項目驗收抽查力度，探索通過提級驗收、交叉驗收等方式強化項目質量把關，驗收結果與資金安排掛鉤，倒逼項目單位建設主體責任和主管部門監管責任落實。
