《指導意見》提出，“十三五”市縣規劃改革創新的主要任務：一是要創新市縣經濟社會發展規劃，改革市場發揮作用領域的規劃內容，強化政府職責領域的任務，特別是要強化空間布局，優化空間結構，將經濟社會發展與優化空間布局融為一體，編制出一個統領市縣發展全局的總體規劃。二是要健全規劃銜接協調機制，強化市縣經濟社會發展總體規劃的龍頭地位，為城鄉、土地、環保、交通等規劃編制提供依據，同時要精簡專項規劃數量，增強專項規劃編制的針對性和有效性，為貫徹落實市縣經濟社會發展總體規劃提供支撐。

    發改委一位官員對21世紀經濟報道介紹，《指導意見》的目標是推動國民經濟和社會發展規劃、城鄉規劃、土地利用規劃、生態環境保護規劃“多規融合”和“多規合一”，為形成一個市縣一本規劃、一張藍圖奠定基礎。“需要注意的是，《指導意見》是指導性質的文件，并不具有強制力。”

    21世紀經濟報道獲悉，推進市縣“多規合一”是中央全面深化改革領導小組第二次會議確定的2014年經濟體制和生態文明體制的一項重要任務。目前，發改委和環保部、住建部、國土部已經分別向中央全面深化改革領導小組辦公室提交了“多規合一”的改革方案。

    開發與保護融為一體

    《指導意見》提出，目前我國市縣規劃存在著規劃數量過多、內容交叉重復、缺乏銜接協調甚至相互矛盾沖突等問題，這是導致工業化城鎮化進程中資源過度消耗、空間無序開發、生態環境惡化等突出矛盾的原因之一。

    為此，發改委要求市縣規劃要強化空間布局。

    要針對目前市縣各類功能分區數量過多、內容繁雜、缺乏統籌、難以銜接等問題，按照一個市縣一本規劃、一張藍圖的要求，整合優化相關規劃的空間管制分區，形成一張規劃布局總圖，將開發與保護融為一體，作為市縣長期遵循的空間開發調控藍圖。

    《指導意見》指出，強化市縣規劃的空間內涵，不是形式上的調整，而是轉變規劃理念、調整規劃思路的內在要求。與企業結構、產業結構相比，空間結構、空間布局對一個市縣的影響更宏觀、更長遠，是政府更好發揮規劃調控作用的重要領域。因此，在規劃思路、規劃框架上都要體現這種特點和要求，把總體發展戰略和各領域發展任務與空間布局、空間管控相結合，改變將時序與空間、發展與布局相互割裂的狀況。

    “經濟社會發展規劃本質上是發展性質的規劃，側重時間序列下的各類預期性指標，這些指標是可以計算和預測的。”中國國土資源經濟研究院規劃所研究員郝慶對21世紀經濟報道分析，但是空間規劃不同，它是強制性的管控規劃，不僅僅是空間規模、結構、區位、布局等，還涉及到空間的權屬這一復雜問題，因此其編制難度要更大。

    發改委還要求，為進一步增強市縣經濟社會發展總體規劃的戰略性和前瞻性，要合理調整規劃目標、規劃任務的期限，既要以“十三五”時期為主，銜接2020年全面建成小康社會各項目標，又要考慮更長時期的遠景發展，做到遠近結合。

    對此，中科院南京地理與湖泊研究所研究員、區域發展與規劃研究中心主任陳雯對21世紀經濟報道解釋，所謂規劃目標和任務的遠近結合，“近”主要是指實現五年規劃預期性目標的各類任務和項目，而“遠”則主要指體現基于主體功能區戰略的城鎮、農業和生態三類大的空間格局的劃分。

    劃分城鎮、農業、生態三類空間

    《指導意見》提出了改革創新市縣經濟社會發展規劃的八項具體措施：一要合理確定規劃目標，既要體現政府職能轉變的要求，更要體現不同主體功能定位和與相關規劃銜接協調的需要；二要優化空間結構，要科學謀劃總體布局，合理確定城鎮、農業、生態三類空間比例，構建空間開發格局；三要引導產業發展方向和布局，加強產業發展方向的引導，強化產業布局的引導和約束；四要積極穩妥推進新型城鎮化，明確城鎮化發展方向，優化空間組織模式等；五要促進公共服務資源的均衡配置，要按人口流動趨勢，合理配置資源，充分發揮中心輻射功能；六要增強交通等基礎設施支撐引導能力；七要強化生態環境保護；八要完善空間調控政策。

    其中，在規劃目標這項改革措施中，發改委要求各個市縣要體現不同主體功能定位的要求。優化開發區域要淡化增長速度、規模總量等方面的指標；重點開發區域要體現新型工業化城鎮化的要求；重點生態功能區和農產品主產區要突出增強生態服務功能和農產品供給能力等方面的指標。增加城鎮化、空間開發強度、耕地保有量、生態紅線等空間管控方面的指標，為相關規劃、配套政策的制定提供依據。

    同時，在優化空間結構這項改革措施中，《指導意見》提出要按照主體功能區戰略的要求，在國土空間分析評價基礎上，以行政邊界和自然邊界相結合，將市縣全域劃分為城鎮、農業、生態三類空間，通過三類空間的合理布局，形成統領市縣發展全局的規劃藍圖、布局總圖。

    發改委要求各地合理確定三類空間比例。要按照區域資源環境承載能力和未來發展方向，根據不同主體功能定位要求，合理確定三類空間的適度規模和比例結構。城鎮空間占比，要按照優化開發區域、重點開發區域和農產品主產區、重點生態功能區依次遞減；農業空間占比，在農產品主產區的市縣應高于50%；生態空間占比，在重點生態功能區的市縣應高于50%。

    《指導意見》提出要針對三類空間的功能定位和發展方向，細化財政、投資、產業、土地、農業、環境等政策，加強對市縣域空間的管控能力。

    發改委期望，以城鎮、農業、生態三類空間作為規劃銜接的平臺，為相關規劃的編制提供依據和接口。其他相關空間規劃的管制分區和邊界劃定，如城市增長邊界、永久基本農田和生態保護三條紅線，可在三類空間布局的框架下進一步細化，形成更具體的空間管制分區。通過三類空間和細化的管制分區，形成綜合與專項相結合的空間管控體系。

    “這體現了發改委推進‘多規合一’的改革思路。”陳雯介紹，在這種改革方案下，并沒有打破之前各個部門的業務分工，只是提供了一個‘多規合一’的銜接平臺。

    中國城市科學研究會秘書長李迅認為，無論由哪個部門領銜牽頭，最重要的是部門間形成共識，推進各個專項規劃內容的銜接，減少重疊和沖突，形成一個各部門、多層次的合理的規劃體系。