全域旅游的理論和實踐要點

一、全域旅游的概念

全域旅游是指在一定區域內，以旅游業為優勢產業，通過對區域內經濟社會資源尤其是旅游資源、相關產業、生態環境、公共服務、體制機制、政策法規、文明素質等進行全方位、系統化的優化提升，實現區域資源有機整合、產業融合發展、社會共建共享，以旅游業帶動和促進經濟社會協調發展的一種新的區域協調發展理念和模式。

二、八大誤區、九大目標、十個突破

李金早要求，

在當前各地發展全域旅游熱情高漲的時候，

我們也要防止“八個誤區”：

• 一是防止竭澤而漁、破壞環境，不顧實際情況和資源承載力，盲目開發、過度開發、掠奪式開發行為；
• 二是防止簡單模仿，千城一面、千村一面、千景一面；
• 三是防止粗暴克隆，低劣偽造；
• 四是防止短期行為、盲目漲價；
• 五是防止不擇手段，不顧尊嚴，低俗媚客；
• 六是防止運動式、跟風式一哄而起和大拆大建；
• 七是防止重推介、重形式，輕基礎、輕內容；
• 八是防止在全域旅游改革中換湯不換藥，換牌子不換體制，換機構不換機制，換人不換理念。

文化和旅游部副部長李金早提出，

推進全域旅游要瞄準“九大轉變”目標：

• 一是實現從單一景點景區建設管理到綜合目的地統籌發展轉變；
• 二是從門票經濟向產業經濟轉變；
• 三是從導游必須由旅行社委派的封閉式管理體制向導游自由有序流動的開放式管理轉變；
• 四是從粗放低效旅游向精細高效旅游轉變；
• 五是從封閉的旅游自循環向開放的“旅游+”融合發展方式轉變；
• 六是從旅游企業單打獨享到社會共建共享轉變；
• 七是從景點景區內部的“民團式”治安管理、社會管理向全域旅游依法治理轉變；
• 八是從部門行為向黨政統籌推進轉變；
• 九是從僅是景點景區接待國際游客和狹窄的國際合作向全域接待國際游客、全方位、多層次國際交流合作轉變。

最終實現從小旅游向大旅游、從低效旅游向高效旅游、從低層次旅游向高層次轉變。

文化和旅游部副部長李金早強調，

全域旅游要突出重點，實現“十大突破”：

• 一是在綜合管理體制改革上要有突破；
• 二是在規劃上要有突破；
• 三是在以旅游廁所為代表的公共服務設施供給上要有突破；
• 四是在“旅游+”上要有突破；
• 五是在旅游扶貧上要有突破；
• 六是在旅游富民上要有突破；
• 七是在文明旅游上要有突破；
• 八是在旅游市場監管上要有突破；
• 九是在旅游數據上要有突破；
• 十是在旅游外交上要有突破。

三、五種典型模式

全國多個地方提出要全面踐行全域旅游發展理念，以此推動當地旅游業的新一輪發展。其中，五種典型全域旅游發展經驗和做法獲得了充分肯定。

(一)龍頭景區帶動型

依托龍頭景區作為吸引核和動力源，按照發展全域旅游的要求，圍繞龍頭景區部署基礎設施和公共服務設施，圍繞龍頭景區配置旅游產品和景區，調整各部門服務旅游、優化環境的職責，形成了“綜合產業綜合抓”的工作機制，推進“景城一體化發展”。

以龍頭景區帶動地方旅游業一體化發展，以龍頭景區推動旅游業與相關產業融合，以龍頭景區帶動地方經濟社會發展。

其典型代表有：

湖南張家界、四川都江堰。

(二)城市全域輻射型

以城市旅游目的地為主體，依托旅游城市知名旅游品牌、優越的的旅游產品、便利的旅游交通、完善的配套服務，以都市旅游輻射和帶動全域旅游，推動旅游規劃、城鄉規劃、土地利用規劃、環境保護規劃等“多規合一”；促進城鄉旅游互動和城鄉一體化發展，形成城鄉互補，優勢互動的城鄉旅游大市場。

按照“旅游引領、融合發展、共建共享、提升價值”的思路，推動旅游規劃、城鄉規劃、土地利用規劃、環保規劃等“多規合一”，以旅游引領新型城鎮化。

其典型代表有：

遼寧大連、福建廈門等地。

(三)全域景區發展型

把整個區域看作一個大景區來規劃、建設、管理和營銷。按照全地域覆蓋、全資源整合、全領域互動、全社會參與的原則，深入開展全域旅游建設，推進旅游城鎮、旅游村落、風景庭院、風景園區、風景廠礦、風景道等建設，實現“處處是景、時時見景”的城鄉旅游風貌。

其典型代表有：

浙江桐廬、河南欒川、寧夏中衛等地。

(四)特色資源驅動型

以區域內普遍存在的高品質自然及人文旅游資源為基礎，特色鮮明的民族、民俗文化為靈魂，以旅游綜合開發為路徑，推動自然資源與民族文化資源相結合，與大眾健康、文化、科技、體育等相關產業共生共榮，謀劃一批健康養生、避暑休閑、度假療養、山地體育、汽車露營等旅游新業態，帶動區域旅游業發展，形成特色旅游目的地。

其典型代表有：

重慶武隆、云南撫仙湖、貴州花溪等。

(五)產業深度融合型

以“旅游+”和“+旅游”為途徑，大力推進旅游業與一、二、三次產業的融合，以及旅游業與文化、商貿、科教、體育、宗教、養生、教育、科研等行業的深度融合，規劃開發出一批文化休閑、生態觀光、商務會展、休閑度假、鄉村旅游等跨界產品，推動全域旅游要素深度整合，進一步提升區域旅游業整體實力和競爭力。

其典型代表有：南京江寧區、北京昌平區。

四、“1+3”旅游管理體制改革

國家旅游局正式啟動“全域旅游示范區”創建工作，明確提出開展全域旅游示范區創建工作，要適應現代旅游綜合產業、綜合執法要求，加快旅游業管理體制和執法機制改革創新，鼓勵有條件的創建單位率先推廣設立綜合性旅游管理機構和旅游警察、旅游法庭、旅游工商分局等“1+3”模式。。

國家旅游局有關負責人指出，全域旅游工作開展以來，大家感受到得最顯著的變化，就是地方黨委政府對旅游業的認識發生了重大變化，并推動旅游發展在體制機制、政策措施等方面向“綜合產業綜合抓”的大旅游格局轉變，多年來影響和制約旅游業發展的“老大難”問題也正在逐步解決。

“通過大力推進‘1+3’旅游管理體制建設，旅游糾紛正從單一行政調解向‘調解+仲裁+行政執法+司法訴訟’綜合處置轉變，旅游治安正從被動的事后處置向主動、及時、有效處理轉變，旅游發展正從部門單一發力向多部門協同配合轉變。”

五、《國家全域旅游示范區認定標準(征求意見稿)》五個基本要求及八個認定條件

《標準》確立的基本要求包括體制機制、綜合貢獻、旅游規劃、旅游廁所、安全文明等五個方面。

認定條件包括政策支撐、旅游交通、公共服務、

智慧旅游、旅游環境、旅游要素、宣傳推廣、共建共享等八個方面。

六、《國家全域旅游示范區創建工作導則》四個要求

在推進會上，國家旅游局發布了《國家全域旅游示范區創建工作導則》（以下簡稱《導則》）。

《導則》從“是什么”、“為什么”、“怎么干”、“什么樣”四個方面對我國全域旅游工作提出了要求。

在“是什么”方面，《導則》提出，全域旅游是指從部門抓旅游到黨政統籌抓旅游、從景點旅游到目的地旅游、從封閉式小旅游到開放型“旅游+”、從“民團式”治安管理到全域化依法治理、從企業單打獨享到全社會共建共享。

在“為什么”方面，《導則》提出，全域旅游是落實五大發展理念的綜合載體，全域旅游適應了大眾旅游的時代要求，是推進供給側改革的重要抓手，同時也是地區發展的戰略再定位。

在“怎么干”方面，《導則》提出，要健全綜合的旅游管理體制、建設全面的旅游公共服務、建立融合的旅游產業體系、構建開放的旅游營銷體系、推動旅游引領的多規合一、完善共建共享的利益機制。

在“什么樣”方面，《導則》提出，全域旅游應做到綜合管理體制到位、廁所革命成效明顯、公共服務配套完善、城鄉旅游環境優美、政策措施保障有力、綜合貢獻突出、安全文明有序。

全域旅游規劃不等于旅游總體規劃

在我國，旅游總體規劃編制已經形成了固定模式，比較成熟。相對于旅游總體規劃，全域旅游規劃還沒有形成固定的編制模式，就已經編制完成的全域旅游規劃來說，大多數的全域旅游規劃實際上是在總體規劃的編制內容上加了一些全域旅游的解釋，再加了一些全市場、全產品、全過程、全季節、全空間、全部門、全資源、全人員的內容，便是全域旅游規劃。這樣的全域旅游規劃與總體規劃有何區別呢？

如果要使全域旅游規劃成為一個科學的、又不同于旅游總體規劃的規劃，就必須確定全域旅游規劃的核心問題以及規劃的內容。

因此，全域旅游規劃的編制應從全域旅游發展的基本理念或模式的角度出發，來思考全域旅游規劃的重點和內容。

如果說，旅游總體規劃是從旅游部門管理來思考旅游發展的，全域旅游規劃就應該從全社會來思考旅游發展的；

旅游總體規劃從旅游業角度來思考旅游發展，那么，全域旅游規劃就應從國民經濟各產業來思考旅游發展；

總體規劃從旅游者的基本滿足來思考旅游發展的，那么，全域旅游就應該從旅游者獲得的品質角度來思考旅游發展的。

按照這種邏輯，全域旅游規劃的核心內容應該包括以下幾個內容：

一、全域旅游規劃要分析區域內全域旅游發展的條件

總體規劃編制是在對規劃范圍所擁有的旅游資源分析的基礎上，結合旅游需求的行為特征，來確定區域內旅游發展的目標、發展路徑、發展方式、空間布局、構建起旅游的產品體系和旅游服務體系；

全域旅游規劃是要根據區域內社會經濟結構、自然環境、社會環境、生態環境，結合旅游需求的規模與經濟能量，分析通過旅游這種消費方式，對區域內社會經濟帶動能力以及旅游的經濟影響能力。

如果一個地區的旅游經濟幅射力無法支撐地區的社會經濟的體量，那么，這個地區就不具有全域旅游發展的條件。

如果說旅游總體規劃是要解決能不能發展旅游的問題，那么全域旅游是要解決旅游這種經濟系統能不能成為地區社會經濟發展的動力問題。

旅游總體規劃是旅游內生系統的規劃，全域旅游則是外生社會經濟系統的規劃。

二、全域旅游規劃要研究旅游便利化體系的構建問題

總體規劃編制是依據地區旅游資源的性質，規劃各個旅游要素的空間配置和行業配置，而全域旅游規劃是要研究這種空間配置和行業配置所形成的旅游便利化問題。

全域旅游一個重要特征是要提升旅游者的旅游品質，而旅游品質的一個重要表現形式是旅游便利化的實現。

全域旅游規劃要依據區域內現有的資源、設施和服務，以旅游便利化為目標規劃出適應旅游需求的一個完整的旅游服務系統，以滿足旅游者對旅游品質提升的需要。

例如一個以度假旅游為重心的旅游目的地的全域旅游規劃，你要深入研究度假旅游的便利化，你不僅要規劃度假區、旅游小鎮、自駕營地、度假項目，旅游風景道，

你還要規劃車輛租賃系統、標識系統、旅游代理系統、旅游公共服務系統，要研究旅游者如何前往旅游目的地的旅行方式、度假方式等等。

所有這些不僅涉及到旅游硬件建設，還有服務與政策等軟件建設問題。

三、全域旅游規劃要研究旅游空間形態的構建問題

以往的旅游總體規劃的空間布置是以傳統旅游資源為基礎的景區空間分布，我們之所以形成一個個功能區，是依據這個區的景區或景點資源的屬性。這種以景區為核心的旅游空間形態是適應觀光旅游要求的。

進入觀光旅游、度假旅游和休閑旅游發展階段，這種以景區為核心的空間已不適應旅游需求的變化，因此，全域旅游規劃要打破原有的旅游空間形態，通過全域旅游規劃要建立以適應旅游需求的新的空間形態，要構建起景區、度假區、休閑街區、旅游小鎮、露營地、購物區、旅游綜合體、旅游風景道、綠道等等點、線、面相結合的旅游空間系統。

就現實來說，在這些旅游空間形態中，除了景區有法律保證之外，其它旅游空間形態都是缺少法律制度的保證，因此，全域旅游規劃表面上是一個技術問題，背后卻是一個制度調整及改革的問題。

四、全域旅游規劃要研究旅游供應鏈的構建問題

在總體規劃中我們重點規劃的是資源如何轉化產品，全域旅游規劃重點是如何圍繞產品形成旅游供應鏈。

我們知道，旅游產業鏈或者供應鏈與工業品的產業鏈或供應鏈是不同的。

旅游產業鏈或供應鏈是依據旅游需求形態形成的，有什么樣的旅游需求形態就會有與其相對應的旅游產業鏈或供應鏈。

你要發展觀光旅游，它是以旅行社企業為核心、景區企業和住宿企業為基礎而形成的產業鏈或供應鏈，但要發展度假旅游，這個產業鏈或供應鏈便就不相適應了，你要重新構建旅游產業鏈或供應鏈。

全域旅游規劃要依據旅游總體規劃要科學規劃適應于定位需要的旅游產業鏈或供應鏈。

五、全域旅游規劃要研究旅游相關產業附加值提升問題

旅游總體規劃的核心目標體現在旅游效益的增量上，主要表現在規劃期內的旅游人數、旅游收入、旅游就業人數等等這些旅游的經濟、社會發展的指標上；

全域旅游作為社會經濟發展的一種新的發展方式，核心是要通過全域旅游的發展對整個區域內經濟的發展以及社會的進步的貢獻，主要表現在對整個區域內社會經濟活動的帶動作用，具體評價是旅游與區域社會經濟發展的關聯度、貢獻率以及與旅游相關產業附加值增長率。

這是全域旅游發展的重點，如果一個地區通過全域旅游實踐，不能提升相關產業的旅游關聯度，不能提升這些產業的旅游附加值，對一個地區的社會經濟發展的貢獻率不高，全域旅游就不是這個地區一個好的社會經濟發展方式，就會加大這個地區社會發展的機會成本。

六、全域旅游規劃要研究旅游社會管理體系的構建問題

在旅游總體規劃中，我們是以旅游的部門管理為核心形成的旅游行業發展規劃，面對于旅游的綜合性，跨部門以及跨行業的旅游需求，這種規劃的執行起來難度較大。

全域旅游規劃的規劃要站在全社會管理的角度，而不是以旅游管理部門為主體來規劃旅游的制度設計的旅游管理的。

例如，在旅游總體規劃中，我們很難涉及到與旅游相關部門的管理職能，如交通、工商、城建、公安，雖然這些部門的管理涉及到一個地區旅游問題，但是由于部門管理的分割，協調起來非常困難。

例如，主要旅游目的地的高速公路服務區，隨著自駕車旅游的發展，服務重點已經從為貨運車輛服務轉向為旅游者服務，我們理應隨著這種服務對象的轉變形成一個所謂的“服務區革命”，將高速公路服務區變成一個具有旅游功能的休閑區、購物區，這種需要是現實的需要，但由于管理權限問題，“服務區”革命一直沒有展開，這就制約了自駕車旅游的品質的提升。