每年的中央一號(hào)文件里總有各種指導(dǎo)信息，重讀今年的一號(hào)文件關(guān)于“休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游”的部分，同樣看到了政策中對(duì)行業(yè)的指引。
抓住“產(chǎn)業(yè)興旺”這個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)
鄉(xiāng)村振興總要求有“五句訣”：產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕。
其中，產(chǎn)業(yè)興旺被放到了第一的位置。“三農(nóng)”問題說一千，道一萬，首先是要解決農(nóng)業(yè)、農(nóng)民、農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)來源問題。在鄉(xiāng)村地區(qū)，絕對(duì)不可能再向過去一樣通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)搞工業(yè)來實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)振興，因此鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)來源一是國(guó)家轉(zhuǎn)移支付的財(cái)政投入，二是靠農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化提高農(nóng)業(yè)自身的收入，三就是靠以旅游業(yè)為主導(dǎo)的服務(wù)業(yè)發(fā)展。
另一方面，國(guó)家的財(cái)政投入并非鄉(xiāng)村內(nèi)生的經(jīng)濟(jì)動(dòng)力；而提升農(nóng)業(yè)的意義更大程度在于“無糧不穩(wěn)”的國(guó)家戰(zhàn)略，同時(shí)，隨著農(nóng)業(yè)科技的不斷提升，農(nóng)業(yè)本身吸納農(nóng)民的數(shù)量減少是一個(gè)必然的趨勢(shì)，比如美國(guó)用1%左右的農(nóng)民養(yǎng)活了3億的人口。
當(dāng)然，美國(guó)農(nóng)業(yè)實(shí)行的是大農(nóng)場(chǎng)式的農(nóng)業(yè)，在中國(guó)多數(shù)鄉(xiāng)村地區(qū)并不具備這樣的條件。未來中國(guó)的鄉(xiāng)村振興的路徑絕不是單向度地將農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移為城鎮(zhèn)人口，讓鄉(xiāng)村成為少數(shù)農(nóng)場(chǎng)主和農(nóng)業(yè)工人的領(lǐng)地。這就意味著要求鄉(xiāng)村地區(qū)實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)興旺并保持一定的人口規(guī)模。對(duì)這樣一個(gè)必選項(xiàng)，就必須通過在鄉(xiāng)村地區(qū)旅游業(yè)的發(fā)展，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的導(dǎo)流以及人口的導(dǎo)流，讓更多城市游客走進(jìn)來，讓更多傳統(tǒng)農(nóng)民和現(xiàn)代農(nóng)民留下來。
正因?yàn)槿绱?，一?hào)文件在產(chǎn)業(yè)興旺中明確要求“實(shí)施休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游精品工程，建設(shè)一批設(shè)施完備、功能多樣的休閑觀光園區(qū)、森林人家、康養(yǎng)基地、鄉(xiāng)村民宿、特色小鎮(zhèn)”；除此之外，在鄉(xiāng)村發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)、設(shè)施農(nóng)業(yè)、體驗(yàn)農(nóng)業(yè)、定制農(nóng)業(yè)和發(fā)展創(chuàng)意農(nóng)業(yè)、特色文化產(chǎn)業(yè)等，很大程度上也需要借助鄉(xiāng)村旅游搭建的市場(chǎng)新渠道。而在一號(hào)文件生態(tài)建設(shè)部分，涉及到的產(chǎn)業(yè)發(fā)展內(nèi)容，幾乎全部與旅游業(yè)相關(guān)。
文件明確規(guī)定，“加快發(fā)展森林草原旅游、河湖濕地觀光、冰雪海上運(yùn)動(dòng)、野生動(dòng)物馴養(yǎng)觀賞等產(chǎn)業(yè)，積極開發(fā)觀光農(nóng)業(yè)、游憩休閑、健康養(yǎng)生、生態(tài)教育等服務(wù)。創(chuàng)建一批特色生態(tài)旅游示范村鎮(zhèn)和精品線路，打造綠色生態(tài)環(huán)保的鄉(xiāng)村生態(tài)旅游產(chǎn)業(yè)鏈”。可見，旅游業(yè)是與“鄉(xiāng)村宜居”最為兼容的產(chǎn)業(yè)，也是將鄉(xiāng)村生態(tài)資源轉(zhuǎn)化成經(jīng)濟(jì)來源的首位產(chǎn)業(yè)。在這樣一個(gè)大背景下，迫切需要將旅游業(yè)作為鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)振興的主體產(chǎn)業(yè)，穩(wěn)步提高旅游經(jīng)濟(jì)在鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)中的比重，通過特色旅游業(yè)的發(fā)展為鄉(xiāng)村振興注入新的動(dòng)力。
抓好鄉(xiāng)村民宿這個(gè)新載體
民宿是中國(guó)旅游業(yè)發(fā)展的新生力量，目前中國(guó)的各類民宿接近十萬家，其中許多都在鄉(xiāng)村。2008年，以莫干山“洋家樂”為代表的民宿新業(yè)態(tài)迅速崛起，并對(duì)傳統(tǒng)的以村民為主開辦的“農(nóng)家樂”形成了快速迭代，可以說是“忽如一夜春風(fēng)來，千村萬村民宿開”。
民宿的發(fā)展，為以鄉(xiāng)村旅游為主導(dǎo)的鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了新的契機(jī)。過去發(fā)展鄉(xiāng)村旅游，由于沒有好的住宿設(shè)施，游客很難在鄉(xiāng)村停留太長(zhǎng)時(shí)間，同時(shí)也不會(huì)在鄉(xiāng)村留下多少消費(fèi)，所謂的鄉(xiāng)村旅游基本上是以觀光旅游和低層次的鄉(xiāng)村度假為主，“旺丁不旺財(cái)”的情況非常突出。
精品民宿的興起開始改變了這一狀況。民宿可以讓城里游客真正在鄉(xiāng)村住下來，并能夠融入鄉(xiāng)村社區(qū)，去深度體驗(yàn)鄉(xiāng)村的生活。與此同時(shí)，在一些地方，鄉(xiāng)村民宿賣出超過城市五星級(jí)飯店的價(jià)錢還一房難求，這也使得過去破敗的村落正在成為鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)振興的“香餑餑”。
而一些地方，也借助鄉(xiāng)村民宿的勃興，實(shí)現(xiàn)旅游業(yè)的創(chuàng)新發(fā)展。像浙江麗水的松陽，沒有名山大川，但以鄉(xiāng)村精品民宿建設(shè)為突破口，以傳統(tǒng)村落“活態(tài)保護(hù)”為支撐，建立起田園型旅游目的地的市場(chǎng)形象，在強(qiáng)手環(huán)伺的長(zhǎng)三角旅游市場(chǎng)中異軍突起；像北京的延慶縣，過去很長(zhǎng)一段時(shí)間都是以“八達(dá)嶺長(zhǎng)城”為主要賣點(diǎn)，近年來以建設(shè)新型“北方民宿”為方向，推出了一批精品民宿，進(jìn)而改變了延慶整個(gè)縣旅游業(yè)發(fā)展的格局和路徑，初步實(shí)現(xiàn)了延慶旅游業(yè)的轉(zhuǎn)型發(fā)展。
在今年的一號(hào)文件中，繼2017年一號(hào)文件之后，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了民宿在鄉(xiāng)村旅游中的位置。當(dāng)然，在鄉(xiāng)村民宿“大干快上”的過程也還存在不少問題，未來，如何引導(dǎo)鄉(xiāng)村民宿業(yè)持續(xù)健康發(fā)展，應(yīng)該成為鄉(xiāng)村振興關(guān)注的重點(diǎn)。
構(gòu)建鄉(xiāng)村旅游新機(jī)制
早期鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的主體，主要是農(nóng)民自身，涉及到的利益主體主要是在村民內(nèi)部，相對(duì)容易協(xié)調(diào)。在新的時(shí)期，大量利益主體參與到鄉(xiāng)村旅游發(fā)展當(dāng)中，一方面為鄉(xiāng)村旅游的提檔升級(jí)提供了重要源泉，但是另一方面，也使得鄉(xiāng)村旅游發(fā)展利益協(xié)調(diào)更為復(fù)雜。
在一些地方，由于村民很難在鄉(xiāng)村旅游發(fā)展中實(shí)現(xiàn)共建共享，進(jìn)而引發(fā)了諸多矛盾，導(dǎo)致優(yōu)美的資源的不能很好地轉(zhuǎn)化為農(nóng)民的收益。比如，在本次中央一號(hào)文件中，在支持鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)明確強(qiáng)調(diào)，“嚴(yán)格禁止下鄉(xiāng)利用農(nóng)村宅基地建設(shè)別墅大院和私人會(huì)館”，就是為了防止“資本下鄉(xiāng)”的過程中，出現(xiàn)對(duì)農(nóng)村資源“瘋狂掠奪”的情況。
因此，在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下的旅游業(yè)發(fā)展應(yīng)該是充分考慮村民利益的，同時(shí)也是適度和節(jié)制的。一方面要借助鄉(xiāng)村治理新體系的構(gòu)建，做好外來旅游投資者、經(jīng)營(yíng)者與鄉(xiāng)村治理體系的對(duì)接。比如要與農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織等農(nóng)村社會(huì)組織開展合作，優(yōu)化和改進(jìn)鄉(xiāng)村旅游發(fā)展中的契約行為，與此同時(shí)，也要不斷探索鄉(xiāng)村旅游發(fā)展中糾紛調(diào)處的機(jī)制等等。
另一方面，要構(gòu)建起通過旅游業(yè)實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村精準(zhǔn)脫貧中政府投入和市場(chǎng)投資之間的良性互動(dòng)機(jī)制。目前，各個(gè)方面對(duì)“三農(nóng)”問題都很重視，不少扶貧資金都投入到鄉(xiāng)村振興中來，但如何將扶貧資金用到刀刃上并不容易。因此，在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下的鄉(xiāng)村旅游發(fā)展中，特別需要用有效的政府投入來降低社會(huì)資本進(jìn)入鄉(xiāng)村旅游業(yè)的投資門檻，提高外來資本參與鄉(xiāng)村振興的積極性；同時(shí)，以政府投入作為前置條件約束外來投資商實(shí)現(xiàn)與村民利益的共享，這樣才能實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村旅游的良性發(fā)展。
除此之外，鄉(xiāng)村旅游的發(fā)展離不開人才。在一號(hào)文件中，專門對(duì)強(qiáng)化鄉(xiāng)村振興的人才支撐進(jìn)行了全面闡釋。目前在旅游部門的推動(dòng)下，開展了一些針對(duì)鄉(xiāng)村旅游的專項(xiàng)培訓(xùn)，但是對(duì)鄉(xiāng)村人才的建設(shè)基本上還處于部門之間“各自為戰(zhàn)”的局面，鑒于鄉(xiāng)村旅游對(duì)鄉(xiāng)村振興的重要牽動(dòng)作用，有必要建立起勞動(dòng)人事、農(nóng)業(yè)、旅游等部門聯(lián)動(dòng)的工作機(jī)制，并加大對(duì)鄉(xiāng)村旅游人才建設(shè)的支持力度。休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游不是想當(dāng)然，人才振興，學(xué)習(xí)是必須的。
鄉(xiāng)村規(guī)劃和政策創(chuàng)新值得關(guān)注
鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略明確提出要“強(qiáng)化鄉(xiāng)村振興規(guī)劃引領(lǐng)”。未來鄉(xiāng)村規(guī)劃會(huì)成為規(guī)劃的熱點(diǎn)。目前鄉(xiāng)村規(guī)劃中各自為戰(zhàn)的情況非常突出。各個(gè)部門大都從自身職能和部門利益出發(fā)，編制不少“自說自話”的規(guī)劃。
比如，對(duì)鄉(xiāng)村文化保護(hù)的規(guī)劃不太考慮鄉(xiāng)村資源如何通過旅游業(yè)發(fā)展得到合理有效的利用；對(duì)鄉(xiāng)村建設(shè)的規(guī)劃關(guān)注如何把鄉(xiāng)村建得漂亮，但卻很容易忽略必要的旅游功能。未來，在鄉(xiāng)村地區(qū)實(shí)現(xiàn)各類規(guī)劃的統(tǒng)籌管理和系統(tǒng)銜接變得非常重要。
鑒于旅游業(yè)在鄉(xiāng)村振興中獨(dú)特而重要的作用，有必要探索新的規(guī)劃方式。可以考慮的方式是，根據(jù)鄉(xiāng)村資源的不同情況，采取不同的規(guī)劃推進(jìn)路徑。
在鄉(xiāng)村旅游資源一般的鄉(xiāng)村，適度增加旅游功能，并為未來旅游業(yè)發(fā)展留出空間；在鄉(xiāng)村自然和人文旅游資源富集的區(qū)域，可考慮以旅游業(yè)為主導(dǎo)，進(jìn)而聯(lián)合相關(guān)部門進(jìn)行多規(guī)合一的嘗試。
此外，在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中，提出了不少與鄉(xiāng)村旅游發(fā)展有關(guān)的政策。比如，文件中提到的“在符合土地利用總體規(guī)劃的前提下，允許縣級(jí)政府通過村土地利用規(guī)劃，調(diào)整優(yōu)化村莊用地布局，有效利用農(nóng)村零星分散的存量建設(shè)用地”，這就為下一步鄉(xiāng)村旅游的發(fā)展提供了更加靈活的空間；而文件中明確要求的“預(yù)留部分規(guī)劃建設(shè)用地用于單獨(dú)選址的農(nóng)業(yè)設(shè)施和休閑旅游設(shè)施等建設(shè)”，為鄉(xiāng)村地區(qū)宅基地以外的旅游公共設(shè)施建設(shè)提供了重要的政策依據(jù)，這為完善鄉(xiāng)村旅游功能提供了重要支撐。而投融資政策以及“五級(jí)書記抓鄉(xiāng)村振興”等政策制度設(shè)計(jì)也為鄉(xiāng)村旅游的發(fā)展提供了難得的契機(jī)。
