《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《建議》），站在國(guó)家安全與發(fā)展戰(zhàn)略全局的高度，明確提出了經(jīng)濟(jì)建設(shè)和國(guó)防建設(shè)融合發(fā)展。這是推動(dòng)軍民融合深度發(fā)展的戰(zhàn)略部署，完成這一重大的歷史性任務(wù)，需要我們深刻領(lǐng)會(huì)和認(rèn)真貫徹《建議》提出的要求，按照“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放和共享”的發(fā)展理念，科學(xué)實(shí)施，扎實(shí)推進(jìn)。

 

　　把握內(nèi)涵

 

　　落實(shí)《建議》，首要的是準(zhǔn)確把握軍民融合深度發(fā)展本質(zhì)內(nèi)涵，其內(nèi)涵主要體現(xiàn)在軍民雙方在相關(guān)基礎(chǔ)建設(shè)、力量布局、資源利用、系統(tǒng)管理、安全監(jiān)控等過(guò)程中，通過(guò)在人力、物力、財(cái)力和制度、標(biāo)準(zhǔn)、條件等方面的一體實(shí)施，最大限度地實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置和成果互惠互利。在此基礎(chǔ)上，理解軍民融合深度發(fā)展就有了基本的前提條件和遵循，這是一個(gè)緊密銜接、不斷遞進(jìn)的發(fā)展過(guò)程。主要體現(xiàn)在更高層次、更廣范圍、更深程度、更多形式上實(shí)現(xiàn)全局性規(guī)劃、多領(lǐng)域統(tǒng)籌、全要素整合、高效益發(fā)展，最大程度實(shí)現(xiàn)國(guó)家安全與發(fā)展的高度統(tǒng)一。這是對(duì)軍民融合立體化、全維度的展現(xiàn)，既反映出了軍民融合的重大環(huán)節(jié)，又涵蓋了運(yùn)行中涉及的相關(guān)條件，同時(shí)又體現(xiàn)了軍民雙方的一體實(shí)施和雙向性運(yùn)行。可以從三個(gè)方面予以把握。一是戰(zhàn)略全局性。軍民融合是國(guó)家戰(zhàn)略，是實(shí)現(xiàn)富國(guó)與強(qiáng)軍相統(tǒng)一的戰(zhàn)略，就是要從國(guó)家安全和發(fā)展戰(zhàn)略全局的高度，對(duì)國(guó)防建設(shè)和經(jīng)濟(jì)建設(shè)實(shí)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)管理，使軍地形成一盤(pán)棋，全面提升建設(shè)的整體效益。二是系統(tǒng)集成性。軍民融合深度發(fā)展，是要將軍地兩大領(lǐng)域融為一個(gè)有機(jī)整體。所以，對(duì)軍民融合的領(lǐng)導(dǎo)管理必然要選擇系統(tǒng)科學(xué)方法，將各層面、各領(lǐng)域、各要素都納入集約統(tǒng)籌管理。三是內(nèi)容拓展性。軍民融合將由最初的科研生產(chǎn)、軍隊(duì)保障、人才培養(yǎng)、國(guó)防動(dòng)員等重點(diǎn)領(lǐng)域，拓展到《建議》明確的海洋、太空、網(wǎng)絡(luò)空間等更為寬廣的新興領(lǐng)域。

 

　　功能引領(lǐng)

 

　　《建議》明確提出健全軍民融合深度發(fā)展的組織管理體系、工作運(yùn)行體系、政策制度體系，打造一批軍民融合創(chuàng)新示范區(qū)。而首要問(wèn)題就是需要進(jìn)行準(zhǔn)確的功能定位，按照功能確定各領(lǐng)域、各系統(tǒng)以及各部門(mén)的職能，再依據(jù)職能確立組織構(gòu)架。當(dāng)前，應(yīng)著重突出三個(gè)功能。

 

　　一是統(tǒng)籌決策功能。就是著眼國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的全局，能夠?qū)崿F(xiàn)對(duì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和國(guó)防建設(shè)進(jìn)行統(tǒng)籌決策的作用。軍民融合深度發(fā)展的戰(zhàn)略性和全局性，要妥善處理國(guó)家安全與發(fā)展、經(jīng)濟(jì)建設(shè)與國(guó)防建設(shè)、計(jì)劃與市場(chǎng)等重大關(guān)系，這就必然要求軍民融合深度發(fā)展體系應(yīng)具備高效的統(tǒng)籌決策功能，能夠超越軍地各系統(tǒng)、各部門(mén)、各領(lǐng)域，將軍隊(duì)、政府、社會(huì)三方納入到統(tǒng)一的頂層決策之中，統(tǒng)籌制定軍民融合重大方針政策和發(fā)展戰(zhàn)略。

 

　　二是管理協(xié)調(diào)功能。就是要站在公正的立場(chǎng)上，能夠?qū)崿F(xiàn)對(duì)軍地雙方、各領(lǐng)域之間、各系統(tǒng)內(nèi)部統(tǒng)一管理和協(xié)調(diào)的作用。軍民融合深度發(fā)展不僅涉及政治、經(jīng)濟(jì)、科技和軍事等領(lǐng)域，而且關(guān)系到制度、標(biāo)準(zhǔn)和條件等多個(gè)體系；不僅涵蓋國(guó)家和各省（自治區(qū)、直轄市）等各個(gè)層次，而且涉及軍隊(duì)地方、政府與企業(yè)。要求各個(gè)管理主體應(yīng)具備管理協(xié)調(diào)功能，妥善平衡軍地利益，妥善處理各種關(guān)系，將各領(lǐng)域、各層次進(jìn)行有機(jī)融合，形成一個(gè)能夠良性發(fā)展、運(yùn)行高效的有機(jī)整體。

 

　　三是支撐保障功能。就是打造規(guī)范良好的發(fā)展環(huán)境，能夠?qū)崿F(xiàn)對(duì)金融支持、信息溝通、技術(shù)轉(zhuǎn)化等支撐保障作用。從目前推動(dòng)軍民融合的實(shí)踐看，對(duì)軍民融合重要領(lǐng)域和重要環(huán)節(jié)的支撐保障已經(jīng)成為制約軍民融合深度發(fā)展的瓶頸。因此，各種服務(wù)保障、第三方介入等相應(yīng)的平臺(tái)建設(shè)，應(yīng)能夠體現(xiàn)緊緊圍繞軍民融合深度發(fā)展的急需，著眼能夠扎實(shí)解決現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

 

　　全局謀劃

 

　　《建議》明確要形成全要素、多領(lǐng)域、高效益的軍民融合深度發(fā)展格局，當(dāng)前應(yīng)著重抓好三個(gè)方面。

 

　　一是建立能夠體現(xiàn)全局謀劃的宏觀領(lǐng)導(dǎo)決策機(jī)構(gòu)。實(shí)現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)決策，需要有一個(gè)與之相適應(yīng)的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，這個(gè)機(jī)構(gòu)既要能體現(xiàn)站在國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的全局，實(shí)現(xiàn)軍民融合頂層統(tǒng)籌決策功能，又能體現(xiàn)在區(qū)域?qū)用妫瑢?duì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和國(guó)防建設(shè)進(jìn)行統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)，從而形成上下聯(lián)動(dòng)，一體運(yùn)行，協(xié)調(diào)各方，實(shí)現(xiàn)對(duì)軍地兩大領(lǐng)域有關(guān)軍民融合事項(xiàng)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)決策。例如美國(guó)國(guó)家安全委員會(huì)是國(guó)家安全問(wèn)題的最高決策及咨詢(xún)機(jī)構(gòu)，也是統(tǒng)合軍政兩大系統(tǒng)的重要平臺(tái)。

 

　　二是建立能夠體現(xiàn)全局謀劃的管理執(zhí)行機(jī)構(gòu)。將軍民融合統(tǒng)籌決策落到實(shí)處，需要建立與管理決策功能相匹配的管理執(zhí)行機(jī)構(gòu)，其由各個(gè)層面、不同領(lǐng)域構(gòu)成的軍民融合管理體系，既要能實(shí)現(xiàn)從頂層管理，全局協(xié)調(diào)，又要能實(shí)現(xiàn)中層管控，區(qū)域協(xié)調(diào)；既要能涵蓋全要素、多領(lǐng)域，又要能兼顧重大項(xiàng)目，從而在機(jī)構(gòu)的構(gòu)建上能保障決策的有效實(shí)施。我國(guó)軍民融合管理協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的建立，可結(jié)合目前裝備科研生產(chǎn)、人才培養(yǎng)、軍隊(duì)保障、國(guó)防動(dòng)員等協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，在進(jìn)一步完善的同時(shí)，構(gòu)建海洋、太空、網(wǎng)絡(luò)空間等新興領(lǐng)域軍民融合管理執(zhí)行機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)各相關(guān)領(lǐng)域軍民融合的管理協(xié)調(diào)。

 

　　三是建立能夠體現(xiàn)全局謀劃的服務(wù)保障平臺(tái)。推動(dòng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和國(guó)防建設(shè)融合發(fā)展，完善支撐保障功能是一項(xiàng)重要的基礎(chǔ)性工作，這是確保融合過(guò)程中破解瓶頸、打造良好融合環(huán)境、調(diào)動(dòng)軍地雙方積極性的重要手段，因此，應(yīng)根據(jù)需要搭建各類(lèi)的服務(wù)保障平臺(tái)。如資金支持平臺(tái)，不僅要充分發(fā)揮政府資金對(duì)軍民融合發(fā)展引導(dǎo)和推動(dòng)作用，也要發(fā)揮民間資本的作用，同時(shí)還要引進(jìn)風(fēng)險(xiǎn)投資等。如技術(shù)轉(zhuǎn)化平臺(tái)。應(yīng)建立軍地雙方技術(shù)能夠?qū)崿F(xiàn)雙向順利轉(zhuǎn)化、對(duì)接暢通，真正起到技術(shù)轉(zhuǎn)化的橋梁作用。如信息服務(wù)平臺(tái)。適時(shí)將軍地雙方需求分級(jí)分類(lèi)發(fā)布，并完善軍地之間深度交流對(duì)話機(jī)制，打破信息不對(duì)稱(chēng)的局面。

 

　　制度保障

 

　　習(xí)近平主席指出要提高軍民融合發(fā)展法治水平，這就需要我們從制度保障上抓好落實(shí)。當(dāng)前應(yīng)著重抓好三項(xiàng)工作。

 

　　一是制定軍民融合頂層法規(guī)。軍民融合作為國(guó)家戰(zhàn)略，需要站在國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的全局進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃、協(xié)調(diào)管理，必須有頂層法規(guī)予以保障。根據(jù)目前軍民融合實(shí)踐中暴露出的一些實(shí)際矛盾和現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，結(jié)合法規(guī)制定的延時(shí)性特點(diǎn)，當(dāng)前應(yīng)盡快出臺(tái)軍民融合深度發(fā)展指導(dǎo)性意見(jiàn)，作為中短期內(nèi)指導(dǎo)軍民融合的綱領(lǐng)性文件，規(guī)范和引導(dǎo)軍地軍民融合深度發(fā)展。然后按照分步推進(jìn)的思路，逐步將意見(jiàn)中的成熟內(nèi)容固化為有關(guān)法律規(guī)范的條款。同時(shí)，適時(shí)展開(kāi)軍民融合基本法律研究論證，加快出臺(tái)如“軍民融合法”等頂層法規(guī)。

 

　　二是梳理和修訂相關(guān)法規(guī)。當(dāng)前，我國(guó)軍民融合法規(guī)體系除缺少頂層法規(guī)外，其針對(duì)軍民融合的專(zhuān)門(mén)性法規(guī)還尤為缺乏，即便近年來(lái)也相繼頒布了一些法規(guī)規(guī)范，但能夠體現(xiàn)軍民融合本質(zhì)特征、反映軍民融合發(fā)展全局的法規(guī)還基本處于空白，有些相關(guān)領(lǐng)域出臺(tái)的一些法規(guī)規(guī)范，還存在很大的局限性和難操作性，實(shí)踐運(yùn)行過(guò)程中上下不夠銜接、左右不夠協(xié)調(diào)、操作運(yùn)用執(zhí)行困難等問(wèn)題還較為突出，特別是與軍民融合深度發(fā)展緊密相關(guān)的，諸如市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、準(zhǔn)入制度、風(fēng)險(xiǎn)投資、利益補(bǔ)償?shù)认嚓P(guān)法規(guī)制度都還沒(méi)有出臺(tái)。因此，應(yīng)從健全和完善我國(guó)軍民融合深度發(fā)展法規(guī)制度體系出發(fā)，進(jìn)行系統(tǒng)設(shè)計(jì)，拿出法規(guī)體系構(gòu)建的路線圖，在此基礎(chǔ)上，全面梳理，修訂和完善。

 

　　三是優(yōu)化立法方式。軍民融合法規(guī)體系建設(shè)，不僅涉及國(guó)家、軍隊(duì)和地方政府等諸多部門(mén)，還關(guān)系各個(gè)領(lǐng)域、各行業(yè)，既涉及到具體任務(wù)，又關(guān)系到基礎(chǔ)性建設(shè)。因此，構(gòu)建系統(tǒng)完善的法規(guī)體系，會(huì)面臨許多困難。應(yīng)結(jié)合我國(guó)軍民融合深度發(fā)展的實(shí)際，做到既要著眼當(dāng)前急需，又能面向未來(lái)融合范圍的不斷擴(kuò)大、領(lǐng)域的不斷拓展；既要做到先從整體再向局部延伸，又要能夠相互銜接，做到法規(guī)體系縱向沒(méi)斷代，橫向無(wú)空白，從而實(shí)現(xiàn)法規(guī)規(guī)范橫向到邊、縱向到底。

 

　　國(guó)際視野

 

　　一是著眼軍事力量建設(shè)為經(jīng)濟(jì)走出去提供安全保障。近年來(lái)，我軍事力量通過(guò)國(guó)際維和、遠(yuǎn)海護(hù)航、聯(lián)合反恐、人道主義救援等非戰(zhàn)爭(zhēng)軍事行動(dòng)，對(duì)提升國(guó)際聲望，贏得國(guó)際支持，為經(jīng)濟(jì)走出去提供相應(yīng)的保障起到了積極的作用，但我們還必須加緊打造能夠有效維護(hù)國(guó)家安全與發(fā)展的軍民融合平臺(tái)，充分發(fā)揮和利用現(xiàn)有地方和海外各種力量，實(shí)現(xiàn)緊密融合，為與國(guó)家地位相稱(chēng)的力量建設(shè)打下基礎(chǔ)。

 

　　二是著眼經(jīng)濟(jì)建設(shè)為軍事力量走出去提供重要支撐。我國(guó)軍事力量隨著海外非戰(zhàn)爭(zhēng)軍事行動(dòng)的不斷增多，對(duì)于及時(shí)可靠的后務(wù)補(bǔ)給、裝備維護(hù)等要求會(huì)日趨強(qiáng)烈。因此，應(yīng)走開(kāi)軍民融合深度發(fā)展的路子，充分發(fā)揮我國(guó)民間企業(yè)海上運(yùn)輸力量，以及在相關(guān)國(guó)家從事港口、碼頭、鐵路等基礎(chǔ)建設(shè)和礦產(chǎn)、油汽等資源開(kāi)發(fā)的大中型企業(yè)為我國(guó)軍事力量走出去提供相應(yīng)保障。同時(shí)，逐步與相關(guān)國(guó)家建立起機(jī)制性的勤務(wù)保障，擴(kuò)大為我軍事力量走出去的勤務(wù)保障條件和渠道。

 

　　三是加強(qiáng)國(guó)際技術(shù)合作為我經(jīng)濟(jì)和國(guó)防建設(shè)提供有利條件。加強(qiáng)國(guó)際交流與合作，已經(jīng)成為世界一些主要國(guó)家發(fā)展的重要途徑。在這方面我國(guó)也有了一些實(shí)踐，2014年，中俄開(kāi)始以伊爾-96為基礎(chǔ)共同研制遠(yuǎn)程寬體客機(jī)，中巴共同研制了“梟龍”戰(zhàn)機(jī)等為國(guó)際技術(shù)合作提供了寶貴的經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)進(jìn)一步擴(kuò)大與發(fā)達(dá)國(guó)家軍隊(duì)之間、企業(yè)之間的緊密合作，實(shí)現(xiàn)雙方或多方的互惠互利。