《中共中央 國務院關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》的出臺，為我國國土空間規劃體系的建立奠定了基礎，構建了從全國國土空間規劃到鄉鎮國土空間規劃、從總體規劃到專項規劃“五級三類”的體系框架，標志著我國規劃編制體系的重構。在此基礎上，全國及各省市都相繼開展了國土空間規劃的探索及編制工作。然而，作為一個“新事物”，其重點是什么？怎么編？怎么管？這些都是擺在各層級自然資源規劃系統面前頗具挑戰性的問題。作為一個在珠三角鎮級規劃部門工作近8年的基層工作者，本文試圖通過對上述三方面進行思考，并結合與近20位同僚、學者、企業人士及群眾的溝通情況，提出若干想法，以期為鎮級國土空間規劃的編制和后續管理提供一些思路。
 

《若干意見》中明確指出：市縣和鄉鎮國土空間規劃是本級政府對上級國土空間規劃要求的細化落實，是對本行政區域開發保護作出的具體安排，側重實施性。作為“實施性”規劃，從目標導向角度出發，各類別規劃解決的問題不同，其內容、管理領域也應有不同的側重點。

 

01 鎮級國土空間總體規劃

（一）鎮級國土空間總體規劃作為統籌全局的腳本，應側重于提出鎮的定位、戰略、空間開發和保護格局，劃定“三區三線”，制定管制要求和標準，并對回應上級戰略及重點項目作出空間安排。重點應該是“找準定位，操控全盤”，避免千城一面和管控不清。

 

02 鎮級國土空間詳細規劃

（二）鎮級國土空間詳細規劃作為城鎮開發邊界內的具體工作手冊，對鎮的建設用地空間進行布局和設計。重點應該是“明確空間，定好指標”，做到具體建設有據可依。

 

03 鎮級國土空間專項規劃

（三）鎮級國土空間專項規劃的編制是對總體規劃的深化，并與詳細規劃相輔相成，在鎮區現狀數據的支撐下，應是邊界更為清晰、到具體項目層面的專業規劃。

 

（一）鎮級國土空間規劃編制體系的構建

 

基于上述面向“實施性”的編制內容，鎮級國土空間規劃的編制體系建議也應進行適度轉變。例如，可以從“管控內容分項控制”轉變為“分區塊控制”，從“指標管理”轉變為“清單管理”，繼而對應后續的規劃實施和管理“區塊化”工作。具體來說，在整體定位目標和三區三線的基礎上，按總體規劃、詳細規劃、專項規劃三個級別對鎮區進行“區塊劃分”及管控，區塊劃分可按照一定的規模要求進行（例如在總體規劃層面可對應到一個街道辦或工業園區管轄區域、在詳細規劃層面可對應到一個社區居委會管轄區域等），分區后，對各個區塊分別提出發展目標及策略、禁止和準入清單等管制要求，而清單將作為該區域內的規劃建設守則，與具體用地指標相互配合，成為該區域規劃實施及管理的依據。上述做法，一方面避免因專業性過強而導致的成果復雜化，另一方面也為后續的規劃管理工作提供了具體抓手。但值得注意的是，上下級規劃的區塊劃分及清單必須是一脈相承、逐步深化的，不能出現矛盾。

 

另外，從成果表達方面出發，鎮級國土空間規劃既要“全面扎實”做好基礎工作，又要“簡潔明了”便于規劃管理和實施。“多個專題研究成果及說明+一個法定文本+一張管控總圖和多張重點要素圖+一套分區管控圖紙及清單+一套技術標準”或許會是答案之一。在使用時，多個專題研究成果及說明主要面向編制單位進行具體規劃編制時參考及使用，而面向鎮級國土空間規劃的實施及管理者和企業、群眾等則重點掌握后面幾部分即可。

 

（二）要重視的問題

 

1、首要應聚焦解決“一張圖”這一基本問題

解決規劃種類過多、內容重疊沖突的現實矛盾是國土空間規劃編制的首要目標，也是在征集意見過程中各方對國土空間規劃的首要要求。在鎮級國土空間規劃編制工作中，與提出新體系、新標準相比，更重要的是各類劃線一定要不重疊、不沖突、不矛盾，把“一張圖”做好。

 

2、圍繞人做規劃，做能讓人感受得到的規劃

無論是規劃的起源還是人類社會的不斷發展，都要求規劃應始終圍繞為人服務這一根本宗旨進行。我們共同戰勝了疫情，但是，由此帶來的對城鎮的考驗更值得我們重視。基層應急醫療體系的構建、小型肉菜超市等生活服務設施密度的提高、物流體系的下沉都是接下來鎮級國土空間規劃要考慮的內容。同時，高品質生活的打造，要求要逐步提高鎮級服務設施的基本標準，進一步提升設施的人性化、舒適化、多樣化并向城市標準看齊。另外，還需對山水林田湖草生命共同體的保護與利用進一步提高認識與重視程度。

 

3、控制的剛性與彈性

伴隨城市發展而來的項目需求與規劃預期一定會存在偏差，這也是為什么地方規劃朝令夕改的部分原因，而解決這一問題，控制好規劃的剛性和彈性尤為重要。鎮級國土空間規劃的剛性應體現在底線管控上，對區域發展有重要影響的要素如定位、生態空間、公共設施等方面必須嚴守；對其他方面應考慮給予更大的彈性空間，例如在一定區塊或管理單元內“預留”有一定經營性用地指標余量可根據市場分配、按“區間”指標進行管控等，給與市場一定的自我調節空間。

 

1、分類型管理，特殊區域管控方式要有區分

對于工業區、居住區、生態區、歷史風貌區等不同類型的區域，在管控要點、管控程度、禁止和準入清單等方面應區分管理。例如，在工業區，剛性管控環境要求、項目類型等準入條件，將容積率、建筑密度等指標在政策上限內作彈性管控，讓用地指標匹配項目；在生態區，對環境保護行為做彈性管控，對環境破壞行為做剛性管控，讓審批程序規范行為等，做到有的放矢。

 

2、區塊化管理，將部分權力下沉到社區

延續上述“分區塊控制”、“清單管理”以及“分類型管理”的規劃編制及管控思路，結合社會的發展趨勢，規劃管理層面是否也可以探索對現有管理體制和事權劃分進行適當調整？例如，逐步提高基層自我管理能力，規劃管理對應規劃“區塊”，將區塊內的部分審批權限（諸如彈性管控指標分配、符合準入清單的項目落地、公共服務設施的增加等）下放給社區或街道辦；同時，強化市或鎮級自然資源部門的統籌能力，將部門精力重點放在規劃編制、標準制定和政策研究方面等，做到部門與基層分級管理、分工協作。

 

結語

新體系的構建必然帶來新的思考，以上僅僅只是個人的觀點，有不夠成熟的地方，歡迎大家的批評指正。國土空間規劃要思考的問題還有很多很多，但是正在思考的同行更多，有一點可以相信：規劃人將同規劃一起，走在前進的路上。