在國土空間規劃實踐中,產業空間規劃專項存在對技術要求理解不準確的編制誤區和一些難以清晰界定的技術困境,主要體現以下幾個方面。

一、產業空間規劃與產業發展規劃的關系易混淆

2018年11月,中共中央、國務院出臺《關于統一規劃體系更好發揮國家發展規劃戰略導向作用的意見》,明確提出：建立以國家發展規劃為統領,以空間規劃為基礎,以專項規劃、區域規劃為支撐,由國家、省、市、縣各級規劃共同組成,定位準確、邊界清晰、功能互補、統一銜接的國家規劃體系。國家發展規劃涵蓋經濟社會發展的各個領域,涉及人力、資本、資源、科技等各類要素的合理配置,強調戰略引導和政策指導。空間規劃則側重于空間資源的合理、高效和可持續利用,以及空間組織和開發控制。產業發展規劃作為國家發展規劃的重要組成,是地方施政的重要抓手,產業空間規劃一方面重點落實國家發展規劃對國土空間各項開發保護工作的要求,另一方面對產業規劃實施起到本底約束、布局引導、用地支撐等作用。然而,在規劃實際編制過程中,由于產業空間規劃與產業發展規劃在知識體系和內在邏輯方面存在交叉重疊、地方政府對產業相關規劃高度重視、規劃師主觀能動性較強等客觀因素,產業空間規劃常常出現規劃工作重點錯位、未能將工作重點放在產業發展規劃的空間落位上、部分規劃形成龐雜的體系、規劃內容求大求全等問題,甚至出現產業空間規劃與現有產業發展規劃內容沖突、規劃內容與部門事權范疇不匹配導致治理難實施等現象。

二、產業空間規劃內容傳導方式不明確導致實操困境

雖然“五級三類”的國土空間規劃體系明確了省級國土空間規劃側重協調性,市、縣級國土空間規劃側重實施性的總要求,但是從實際操作情況看,省級產業空間規劃的內容如何體現協調性,市、縣級產業空間規劃內容如何凸顯實施性的路徑依然不明晰,這與產業空間規劃相關內容傳導方式不明確有一定關系。一方面,由于與產業發展相關的重要剛性管控內容(如工業總產值、固定資產投入、產業用地規模、利潤稅收等)和彈性指引內容(如產業發展定位、方向、行業、門類、業態等)不屬于自然資源部門的事權范疇,在國土空間規劃體系中的產業空間規劃相關內容更多只能從自然資源要素投放與管控層面進行上下傳導,手段與方法不足。另一方面,產業空間規劃并非獨立的規劃體系,必須通過國土空間規劃體系進行傳導,具體通過國土空間規劃的哪一部分進行傳導以及如何傳導,在實際操作過程中依然比較模糊,難以清晰界定。

三、省級和市、縣級產業空間規劃側重點不同，剛彈尺度難以把握

剛性管控與彈性指引之間的尺度把握一直是產業空間規劃的難點。由于任何一個產業都是復雜的系統,對已有的或者未來可能發生的復雜聯系很難進行事先的規劃。產業空間作為支撐產業發展重要載體,除了要面臨產業的不確定性外,還要面對不同產業對區位、規模、密度等空間要素的不同要求,因此很難非常精準地把握產業空間需求和規模需求。同時,自上而下的強約束、指令性空間安排,在實際操作中難以應對靈活多變的市場環境,造成具有潛力的新興產業空間供給不足、缺乏發展動力的產業空間供給過剩等問題。一些學者認為過度強調彈性而弱化剛性的規劃會誘發市場逐利行為,進而削弱規劃的執行力,因而主張彈性規劃的彈性并非是無限制的彈性。在省級規劃側重協調性以及市、縣級規劃側重實施性的總體要求下,如何把握各級規劃剛性管控與彈性指引尺度差異,是產業空間規劃的難點之一。(作者：林旻)