按照《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018-2022年)》相關部署要求，各地積極開展全域土地綜合整治試點工作。在具體推進過程中，一些問題亟需解決。基于新時代國土空間治理現(xiàn)代化的要求，全面理解全域土地綜合整治的趨勢和作用，探討新時代全域土地綜合整治規(guī)劃思路，對于構(gòu)建和完善系統(tǒng)完備、科學規(guī)劃、運行有效的現(xiàn)代空間治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有重要的意義。
1、現(xiàn)代國土空間治理體系的內(nèi)涵
現(xiàn)代國土空間治理體系作為其重要組成部分，是實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的重要基礎。現(xiàn)代化的國土空間治理體系，就是利用生態(tài)文明、法律法規(guī)、系統(tǒng)規(guī)劃、管制政策、先進技術和標準等理念和治理手段，對國土空間進行現(xiàn)代化規(guī)劃管理并對相關資源進行優(yōu)化配置的過程。在一定程度上可理解為運用現(xiàn)代化的理念和手段，實現(xiàn)相關自然資源規(guī)劃管控、優(yōu)化治理的綜合治理體系。
2、全面理解全域土地綜合整治
2.1全域土地綜合整治的內(nèi)涵
全域土地綜合整治，是在現(xiàn)代國土空間治理的引領下，運用現(xiàn)代化的理念和手段，在特定區(qū)域內(nèi)為充分挖掘自然資源利用潛力、優(yōu)化空間格局布局、保護和恢復自然生態(tài)格局、促進鄉(xiāng)村全面振興而開展的全域全要素設計、一體化實施的治理活動;是現(xiàn)代國土空間治理體系不可分割的部分。以此為基礎，全域土地綜合整治就是現(xiàn)代國土空間治理體系在鄉(xiāng)村地區(qū)的具體實現(xiàn)，就是以落實國土空間規(guī)劃的規(guī)劃管控為綱要而開展的一切優(yōu)化和治理活動。
2.2全域土地綜合整治規(guī)劃定位
當前，國家已建立了系統(tǒng)完備的“五級三類”國土空間規(guī)劃體系，全域土地綜合整治作為國土空間規(guī)劃在鄉(xiāng)村地區(qū)的具體實現(xiàn)，與實用性村莊規(guī)劃聯(lián)系最為緊密，是國土空間最末端、最翔實的基層規(guī)劃。全域土地綜合整治規(guī)劃必須以國土空間規(guī)劃及其實用性村莊規(guī)劃為上位規(guī)劃，完成全域全要素整體規(guī)劃、系統(tǒng)修復和綜合治理，以實現(xiàn)空間和資源的優(yōu)化配置、微觀尺度統(tǒng)籌和系統(tǒng)融合治理。在一定程度上來講，全域土地綜合整治規(guī)劃可理解為國土空間規(guī)劃體系中最低層的詳細和補充規(guī)劃，對于構(gòu)建系統(tǒng)完備、運行有效的多層次和多維度的國土空間規(guī)劃體系具有十分重大的意義。
2.3全域土地整治規(guī)劃面臨的問題
當前，全域土地整治規(guī)劃試點工作正在全國如火如荼地開展，大都在傳統(tǒng)土地整治基礎上進行了一系列的有效探索和嘗試，但也普遍存在以下問題。(1)缺乏科學的規(guī)劃指引，現(xiàn)有村莊規(guī)劃的統(tǒng)籌性不足，無法全面地對全域土地綜合整治進行有效的指引。(2)對全域土地綜合整治的內(nèi)涵和目標任務理解不透徹，系統(tǒng)性、綜合性、整體性不足，優(yōu)化空間格局能力有限。(3)未能貫徹生態(tài)文明建設要求，未能落實生態(tài)保護優(yōu)先。(4)缺乏試點資金來源，區(qū)域涉農(nóng)項目資金統(tǒng)籌有限，引入社會資本機制不健全。如何解決或規(guī)避以上問題，成為做好全域土地綜合整治規(guī)劃的關鍵。
3 全域土地綜合整治趨向
3.1落實生態(tài)文明建設要求，突出生態(tài)保護優(yōu)先戰(zhàn)略
當前，我國經(jīng)濟體系已經(jīng)從高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段。將生態(tài)文明建設落實到國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中，統(tǒng)籌推進“五位一體”總體布局和“四個全面”戰(zhàn)略要求，以全域土地綜合整治作為國土空間規(guī)劃體系的重要抓手，貫徹落實生態(tài)文明建設要求和“綠水青山就是金山銀山”的理念，科學合理布局、優(yōu)化空間結(jié)構(gòu)、保護優(yōu)先、綠色發(fā)展，處理好人與自然和諧共生問題，從而推進國土空間治理能力現(xiàn)代化。
3.2踐行生命共同體理念，注重全要素協(xié)同協(xié)作
全域國土空間及其生態(tài)系統(tǒng)由土地、河流、湖泊、森林、草原、生物和空氣等多要素組成，按照特定的空間結(jié)構(gòu)組成的一個大系統(tǒng)，各個要素既獨立存在，又相互聯(lián)系、相互協(xié)同，發(fā)揮不可或缺的生態(tài)功能。山水林田湖草是一個生命共同體，既要全面認識各個自然要素，又要系統(tǒng)看待非自然要素，必須以系統(tǒng)觀和生命觀為指導，將全域土地綜合整治對象擴展到國土空間全要素，按照“整體保護、系統(tǒng)修復、區(qū)域統(tǒng)籌、全域綜合”總體要求，全面認識生態(tài)系統(tǒng)的屬性，遵循其規(guī)律，注重全要素協(xié)同協(xié)作，才能避免顧此失彼、厚此薄彼的不利影響，實現(xiàn)人與自然和諧共生。
3.3著眼全地域和全流域，實現(xiàn)國土空間治理整體化
自然地理的全地域和全流域，是國土空間各要素的載體，統(tǒng)籌考慮生態(tài)系統(tǒng)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和城鎮(zhèn)環(huán)境的空間結(jié)構(gòu)完整性和整體性，這是系統(tǒng)完整地做好區(qū)域統(tǒng)籌治理的關鍵所在。全域土地綜合整治的范圍，是要著眼國土空間全地域、全流域的統(tǒng)一治理和整體修復，實現(xiàn)“山上山下同治、地上地下同治、流域上下游同治”，形成縱向統(tǒng)一、橫向聯(lián)動、條塊結(jié)合的格局。在盡量保持山體、水域和林地等生態(tài)系統(tǒng)完整性的同時，又要打破行政界線的束縛，堅持區(qū)域協(xié)調(diào)、上下聯(lián)動，處理好行政區(qū)內(nèi)部、相鄰區(qū)域之間的銜接與協(xié)調(diào)，統(tǒng)籌推進國土空間治理體系和治理能力現(xiàn)代化。
3.4落實國土空間“多規(guī)合一”，統(tǒng)一履行用途管制職責
我國國土空間規(guī)劃體系不全，規(guī)劃職能部門分割、交叉重疊現(xiàn)象嚴重，碎片化問題突出。在同一個國土空間，按照農(nóng)業(yè)、水利、交通、建設等要素不同，分屬不同部門牽頭規(guī)劃，這樣既無法實現(xiàn)空間整體保護，也無法發(fā)揮要素整體效益。統(tǒng)一空間規(guī)劃和用途管制，實現(xiàn)“多規(guī)合一”是國家的重大戰(zhàn)略決策。全域土地綜合整治涉及農(nóng)田、村莊、交通、河流等空間全要素，實現(xiàn)空間規(guī)劃“多規(guī)合一”，既有利于國土空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化，也有利于用途管制和生態(tài)保護修復的整體性，提升國土空間治理綜合效能。從而有力推動國土空間治理現(xiàn)代化，保障經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展。
3.5聚合部門項目整體推進，創(chuàng)新探索多元融資渠道
近年來，隨著供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革深入推進，國家對涉農(nóng)項目資金整合工作部署，要求理順資金管理體系，推進行業(yè)內(nèi)資金整合與行業(yè)間資金統(tǒng)籌相互銜接配合，提高資金的使用效益。按照《關于開展全域土地綜合整治試點工作的通知》要求，試點工作涉及多方面內(nèi)容，單靠某個部門推動是無法實現(xiàn)的，這也要求把握項目資金整合方向，實現(xiàn)部門項目整體推進。同時，發(fā)揮市場經(jīng)濟在資源配置中的關鍵作用，要保障生態(tài)、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展以及試點工作的可復制和操作性，也要探索引導社會、個人和銀行資本參與試點工作，創(chuàng)新探索多元融資渠道，實現(xiàn)全域土地綜合整治試點可持續(xù)化發(fā)展。
4 規(guī)劃思路和路徑
4.1開展全域自然資源調(diào)查，摸清國土空間本底條件
全面獲得并深入了解規(guī)劃區(qū)域的自然資源和非自然資源本底條件，是必須解決的首要問題。科學的規(guī)劃需要有統(tǒng)一、客觀和現(xiàn)勢的基礎數(shù)據(jù)，主要包括全地域內(nèi)所有的自然資源和土地利用狀況、所有權界線、不動產(chǎn)權利、經(jīng)濟社會和文化等全要素。充分利用已有數(shù)據(jù)成果，輔以翔實的野外調(diào)查，是解決基礎數(shù)據(jù)全面、翔實、現(xiàn)勢性問題的關鍵。
(1)制作全域工作底圖。通過第三次全國國土調(diào)查(以下簡稱“三調(diào)”)等最新的土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)，結(jié)合無人機航空攝影獲得的高分辨率數(shù)字正射影像，收集各個部門的自然資源調(diào)查成果，完成分類標準、調(diào)查內(nèi)容、調(diào)查方法和數(shù)據(jù)格式統(tǒng)一，通過圖層疊加將空間信息統(tǒng)一到“一張圖”，制作調(diào)查單元基礎圖件。
(2)調(diào)查自然資源和非自然要素狀況。充分利用高分辨率影像、基礎圖件，開展內(nèi)業(yè)分析和判讀要素屬性現(xiàn)狀，并對山水林田湖草等自然要素和人文、經(jīng)濟、產(chǎn)業(yè)等非自然要素開展外業(yè)核查和走訪，落實各要素的自然屬性、空間布局、利用狀況等信息。
(3)調(diào)查自然要素所有權狀況。主要采取內(nèi)、外業(yè)結(jié)合方式，摸清行政區(qū)劃、土地承包經(jīng)營權、房屋所有權、林權等各類權屬界線和邊界，制作權屬界線“魚鱗圖”，調(diào)整和完善“一張圖”數(shù)據(jù)，為下一步資源權屬調(diào)整奠定基礎。
4.2細化空間“雙評價”，厘清綠色發(fā)展盤底
資源環(huán)境承載能力評價和國土空間開發(fā)適宜性評價(以下簡稱“雙評價”)是“多規(guī)合一”的“一”，是生態(tài)文明建設的基礎和前提，也是優(yōu)化國土空間格局的基本依據(jù)。目前，國土空間規(guī)劃都要求開展“雙評價”，以摸清環(huán)境容量上限與質(zhì)量底線。全域土地綜合整治規(guī)劃以國土空間規(guī)劃及其實用性村規(guī)劃為依據(jù)，必須遵從上位規(guī)劃的“雙評價”。全域土地綜合整治試點是以整個鎮(zhèn)或多個村組作為實施范圍，弄清楚全域范圍內(nèi)資源環(huán)境狀況以及開發(fā)利用的適應性，就應該依據(jù)自身本底條件和實際情況，對國土空間規(guī)劃及其實用性村規(guī)劃的“雙評價”結(jié)果進行校核和細化。
(1)校核和優(yōu)化適合當?shù)氐脑u價指標體系。如上位規(guī)劃已開展了“雙評價”，則應該繼承或改進適合當?shù)氐脑u價指標體系，應在其基礎上利用全域自然資源調(diào)查摸清的本底條件及產(chǎn)業(yè)發(fā)展等主導特征，校核評價體系是否符合當時實際情況或是否適合進行調(diào)整優(yōu)化。
(2)結(jié)合空間格局現(xiàn)狀對“雙評價”結(jié)果進行校核。國土空間規(guī)劃“雙評價”的結(jié)果只是理論上的科學預判，最終還需要結(jié)合當?shù)氐目臻g利用現(xiàn)狀和管理現(xiàn)狀、規(guī)劃功能定位，與多部門、多權利人進行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，開展自然資源保護區(qū)、生態(tài)涵養(yǎng)地、多樣化生物保護區(qū)等保護空間對比、邊界核對、查缺補漏，最終得到與空間現(xiàn)狀較為吻合的結(jié)果。
4.3構(gòu)建微觀鄉(xiāng)村集群綜合體，以生態(tài)優(yōu)先優(yōu)化復合空間
自然空間是多結(jié)構(gòu)、多層次和多維度的格局。宏觀層面是上位規(guī)劃的主體功能定位和當?shù)乜傮w發(fā)展規(guī)劃，中觀層面是“雙評價”評定的“三生”空間和“三線”布局，微觀層面是鄉(xiāng)村利用與保護空間，往往有生態(tài)、生活和生產(chǎn)等功能組合和集群，要在國土空間規(guī)劃體系管控下，著力構(gòu)建適合鄉(xiāng)村地區(qū)發(fā)展的微觀鄉(xiāng)村集群綜合體，進而以保護優(yōu)先、生態(tài)優(yōu)先完成鄉(xiāng)村空間的主體功能分區(qū)定位，實現(xiàn)空間的復合利用和集群效益。
(1)落實上位規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃定位。全域土地整治規(guī)劃是上級規(guī)劃的落地和實施，根據(jù)全域自然空間的資源條件，合理細化上位規(guī)劃的“三區(qū)三線”，落實各項規(guī)劃管控指標，深刻把握全域單個空間在上位規(guī)劃的總部署和主體定位，理解主體定位和發(fā)展方向。
(2)按照生態(tài)優(yōu)先原則，優(yōu)化空間格局。根據(jù)“雙評價”判定的“三生”空間和“三線”邊界，按照生態(tài)空間只增無減、農(nóng)業(yè)空間總量控制、鎮(zhèn)村空間節(jié)約集約的思路，優(yōu)化調(diào)整布局，確保生態(tài)和農(nóng)業(yè)空間的整體性、連續(xù)性和完整性，實現(xiàn)人與自然和諧共生。根據(jù)實際，國土空間可以劃分為林地、草地、河流、農(nóng)用地、工礦用地、鎮(zhèn)村建設用地、歷史文化保護點、產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地等，或按照主體功能分為生物多樣區(qū)、水源涵養(yǎng)區(qū)等。
(3)構(gòu)建微觀鄉(xiāng)村集群綜合體。在鄉(xiāng)村地區(qū)，每個自然空間雖然有主體功能定位，但是往往都是復合利用、綜合使用的。比如農(nóng)村居民點組團，在其內(nèi)部往往也存在綠化生態(tài)和農(nóng)業(yè)種植等其他功能。這就必須以小系統(tǒng)、微生態(tài)方式，完成單個自然空間的復合用地規(guī)劃，系統(tǒng)構(gòu)建微觀鄉(xiāng)村集群綜合體。
4.4構(gòu)建空間生態(tài)聯(lián)通網(wǎng)絡，剖析全域分區(qū)整治目標
結(jié)合適應性評價與發(fā)展定位確定的土地利用功能分區(qū)，是國土空間規(guī)劃和管制確定的微觀單元，是承載規(guī)劃和工程布局的載體。每個分區(qū)雖然在空間上互不重疊，但在功能上相互滲透，既有聯(lián)系又有區(qū)別，要實現(xiàn)每個主體利用功能分區(qū)最大生態(tài)、經(jīng)濟和組合效益，就要從整體和部分兩個層次進行謀劃與規(guī)劃，從宏觀上建立網(wǎng)絡聯(lián)系，從部分上找到區(qū)域劣態(tài)，明確各個分區(qū)的整治目標。
(1)打造全域生態(tài)安全格局。按照生態(tài)保護優(yōu)先，從整體上為生態(tài)功能區(qū)域留足國土空間，將孤立的生態(tài)功能區(qū)塊有效地連接貫通，構(gòu)建全域生態(tài)屏障。首先，應將生物多樣保護區(qū)、水源涵養(yǎng)區(qū)等作為生態(tài)功能服務核心區(qū)域，形成生態(tài)面域。其次，利用河流、林帶等帶狀區(qū)域構(gòu)建生態(tài)走廊，形成生態(tài)線域。最后，在生態(tài)走廊利用濕地、綠地的建設等構(gòu)建生態(tài)節(jié)點，構(gòu)成“點一線一面”全域生態(tài)安全屏障。
(2)貫通分區(qū)聯(lián)通網(wǎng)絡。主體利用功能分區(qū)之間要進行物質(zhì)和能量交換，需要利用交通干線、基礎設施管道等線性的空間要素。線性要素的規(guī)劃布局，應從空間節(jié)約和綠色高效等方面落實空間規(guī)劃和管制要求，服務于空間功能主體，避免重復建設，實現(xiàn)路徑最短、網(wǎng)絡最優(yōu)、綠色高效的格局。
(3)明確功能分區(qū)整治目標。每個主體功能分區(qū)都有相應的發(fā)展和運行規(guī)律，了解主體功能分區(qū)的發(fā)展過程，分析其自身特征和空間結(jié)構(gòu)，找到主體功能分區(qū)的限制性因素、短板、風險，明確開發(fā)利用活動的類型、規(guī)模和強度，形成每個分區(qū)負面條件清單，為科學的空間生態(tài)修復和整治打下基礎，科學系統(tǒng)地提出最高目標。
4.5運用生態(tài)設計5R原則，開展全域空間整治設計
隨著越來越多的環(huán)境問題出現(xiàn)，建筑界提出了減少自然環(huán)境破壞的生態(tài)5R(Revalue、Renew、Reuse、 Recycle、Reduce)原則。這與全域土地綜合整治追求的生態(tài)保護優(yōu)先、綠色低碳和高質(zhì)量發(fā)展思路一致。深刻理解并運用生態(tài)SR原則，按照主體利用功能分區(qū)整治目標，開展生態(tài)化整治工程設計。
“再評價”(Revalue)指的是對之前、現(xiàn)有的做法和思路進行反省和重新評價。全域土地綜合整治，應該對以往的一些不可持續(xù)做法和思路進行反思，重新審視和認識自身行業(yè)責任，樹立生命共同體、可持續(xù)發(fā)展的設計思想。
“更新、改造”(Renew)指的是舊建筑改造后重新使用，也可引申為對低效不合理利用、功能受損和分布散亂等要素進行更新、修復和優(yōu)化改造。比如，對全要素的優(yōu)化布局、設施配套、保留更新、生態(tài)修復、環(huán)境美化等。
“再利用、重新使用”(Reuse)指的是把舊的東西原封不動地拿來用。全域土地綜合整治需要許多材料，也會產(chǎn)生廢舊材料，如建設用地復墾拆除的建材等，都要求設計者樹立新的選材用材思路，既要考慮利用已有的舊有材料，又要考慮以后使用新的選材。
“再生使用”(Recycle)是指盡量使用可再生資源或?qū)⒉豢勺匀唤到獾奈镔|(zhì)盡量回收處理后循環(huán)使用，比如對農(nóng)田水環(huán)境中的進行化肥、農(nóng)生物進行凈化處理，實施生活污水、廁所和垃圾分類革命等，不僅可以集約利用資源，還能減少對環(huán)境影響。
“減少、節(jié)約”(Reduce)主要是減少對資源的消耗、對大自然的破壞、對人體的傷害。建設用地選址盡量少占耕地，減少總量，優(yōu)化布局;生產(chǎn)設施用地要減少對人和環(huán)境影響，遠離居住、水源和地質(zhì)等生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)域。減少農(nóng)田破碎化，實現(xiàn)規(guī)模化集中;減少高耗能建材使用，實現(xiàn)建材本地化，減少能源運輸。在水源涵養(yǎng)、生物多樣性等生態(tài)功能區(qū)，減少人為干預，以自然恢復為主、人工修復為輔。
4.6做好工程整合與分解，集成落實全域整治資金
全域土地綜合整治試點工作，涉及試點區(qū)全域和全要素，按照工作內(nèi)容分類，可劃分為環(huán)境保護、水利建設、土地整治、水土保持、礦山生態(tài)修復和地質(zhì)環(huán)境治理、居民點拆舊建新、高標準農(nóng)田建設、河流水系治理等內(nèi)容。工作內(nèi)容多、政策法規(guī)強、資金需求大，需要將統(tǒng)一規(guī)劃設計的工程內(nèi)容，按照部門職責進行分解下達，探索“統(tǒng)一規(guī)劃、同步實施、聯(lián)合驗收”全域綜合整治模式。
(1)要成立更高層面的領導小組。落實當?shù)卣谝回熑危y(tǒng)籌負責項目規(guī)劃、實施推進和資金整合等相關工作。在推進過程中，要按照“當?shù)劓?zhèn)村主體、部門落實參與、政策規(guī)范不亂”的原則，避免試點工作成為自然資源部門自己的事情。
(2)全面梳理部門項目和資金。全面收集水利、交通、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、自然資源等多個部門的項目和資金，整理專項資金的管理規(guī)范和要求，結(jié)合用途和目的，開展專項分析，厘清相關專項項目和資金關系，形成項目、資金清單和目錄，注重與全域整治工程規(guī)劃設計銜接。
(3)按照工程內(nèi)容或服務功能進行工程分解。將全域整治設計的工程內(nèi)容清單與部門專項資金清單進行逐一對比和落實，將符合部門管理資金要求的工程或服務功能對象，歸屬落實到相關部門，按照項目和資金“管理不變、渠道不亂、程序不減”的思路，集成政府部門或產(chǎn)業(yè)企業(yè)等項目和專項資金，同步推進全域整治工程建設。
5 思考與建議
5.1組建技術團隊，促進“多規(guī)”融合
全域土地綜合整治規(guī)劃工作涉及自然空間的農(nóng)業(yè)、水利、建設等多個領域，要實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興及產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，必須針列規(guī)劃不足和專業(yè)局限的問題，跨領域、多部門組建專家技術團隊，研究全域土地綜合整治規(guī)劃的重大問題、創(chuàng)新技術方法，全程參與指導，多領域統(tǒng)—規(guī)劃，統(tǒng)籌全域相關專項規(guī)劃，落實“多規(guī)合一”。
5.2引入市場機制，多元融合資金
探索完善資金籌集、利益分配市場原則機制，按照“政府引導、社會參與、機制保障”的原則，注重資源市場運作，培育農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，鼓勵和引導社會資本參與投資全域土地綜合整治，盤活全域生態(tài)要素經(jīng)濟，開展生態(tài)經(jīng)營模式，集中資源優(yōu)勢，實現(xiàn)單一的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游等多元模式發(fā)展。
5.3保護傳統(tǒng)文化，挖掘本土要素
要改變以往忽視鄉(xiāng)土傳統(tǒng)文化的保護和傳承。在全域土地綜合整治規(guī)劃試點中，既要注重對原有鄉(xiāng)村建筑風格和村落布局的整體保護，又要挖掘地方特色文化。保護當?shù)氐墓沤ㄖ瑐鞒袀鹘y(tǒng)文化等特色鄉(xiāng)土風貌，努力實現(xiàn)望得見山、看得見水、記得住悠悠鄉(xiāng)愁。
5.4改善決策機制，發(fā)揮公眾參與
全域土地綜合整治關系當?shù)毓姷那猩砝妫畲蟪潭劝l(fā)揮當?shù)毓妳⑴c綜合整治，成為關鍵因素。在規(guī)劃設計階段、實施階段和后期管護利用階段，制定切實可行的公眾參與和決策機制，既能減少矛盾糾紛，又能發(fā)揮公眾積極性，良性互動地促進試點工作順利有序地開展。
