宅基地“三權分置”改革克服了“兩權分離”產權安排下的制度缺陷，對農村閑置宅基地資源的合理配置及高效利用具有推動作用，有助于激發農村經濟社會發展的內生活力，為農民增收提供了有效途徑。所有權、資格權、使用權分別通過虛位權能實現機制、潛在價值顯化機制、多元化流轉機制促進農民收入增長。不同經濟發展水平的地區，應根據不同的區位條件、自然稟賦、文化資源等采取不同的宅基地利用方式，促進農民增收。經過近6年的試點實踐，宅基地“三權分置”改革取得了一系列富有成效的實踐成果，為后續宅基地“三權分置”改革深化提供了經驗借鑒。但宅基地的不同權能在促進農民收入增長過程中，仍面臨所有權虛位權能實現“難”、資格權潛在價值顯化過程“雜”、使用權多元化流轉遇“阻”等現實困境，如何破解這些困境以增加農民收入，值得重點關注。

 

　　一、激發所有權實現動能

 

　　宅基地所有權實現是促進農民收入增長的重要路徑。激活入市動力、加強集體經濟組織隊伍建設、自主盤活宅基地、完善集體收益分配及監督機制，能有效激發所有權實現動能。

 

　　1.激活宅基地轉為集體經營性建設用地直接入市動力

 

　　加強頂層設計，完善地方政府績效考核機制，將農村閑置宅基地入市情況納入地方政府績效考核指標體系，增強其推動農村集體經營性建設用地入市的積極性。樹立榜樣、示范引領，將閑置宅基地轉變為集體經營性建設用地入市成效好的村莊樹立為典型，加強其示范引領作用。普及法律知識，加強宅基地的集體所有屬性宣傳，讓集體成員明確村集體經濟組織作為所有權主體代表，有權代替集體成員對宅基地等集體建設用地行使占有、使用、處分、收益的權利，進一步明晰集體經濟組織對農村宅基地的監督及管理權力，保障所有權的有效實現。激發地方政府和集體經濟組織將閑置宅基地轉變為集體經營性建設用地直接入市的動力，帶動農民增收。

 

　　2.加強集體經濟組織成員隊伍建設

 

　　普及科學文化知識及職業技能培訓，全面提高農村集體經濟組織成員的素質。開展創新創業指導及經營管理交流會，聘請有成功經驗的集體經濟組織成員為創業導師，進行創業指導和經營管理培訓，提高集體經濟組織經營能力，增強其開發利用農村閑置宅基地資源的能力。加強集體經濟組織隊伍建設，建立科學合理的人才選拔機制，將有能力、有擔當的集體成員納入集體經濟組織隊伍，帶領全體集體成員充分發掘閑置宅基地資源的財產價值。

 

　　3.村集體內部成員自主盤活宅基地

 

　　一是將閑置宅基地復耕復墾，通過增加耕地面積根據“占補平衡”獲得更多建設用地指標，根據增減掛鉤政策進行建設用地指標跨區域流轉，可以有效實現傳統農區閑置宅基地價值。二是培育鄉村能人、新鄉賢，其對農村經濟生活更熟悉，更能發現開發利用閑置宅基地的機會。此外，支持農業產業合作社、家庭農場等新型農業經營主體利用閑置宅基地發展多元化、綜合性農業社會化服務業，也不失為傳統農區閑置宅基地開發利用的一條可行路徑。

 

　　4.完善收益分配及監督機制

 

　　制定科學合理的收益分配制度，建立健全集體經營性建設用地入市等集體收益分配機制，通過法律法規或政策文件明確收益在農民與集體之間的收益分配比例，激發集體經濟組織對閑置宅基地開發利用的積極性。建立收益分配監督管理機制，監督集體經濟組織在集體土地入市、開發及收益分配過程中的各項行為，保障廣大農民的知情權、參與權、監督權。確保集體收益分配公平公正、公開透明，既要保障集體利益，又要保障農民個體利益。
 

 

　　二、激活資格權潛在價值

 

　　完善法律法規、多舉措拓展退出資金來源、推進宅基地退出配套改革等措施，能有效激活宅基地資格權潛在價值。

 

　　1.制定法律準則規范宅基地資格權認定

 

　　制定全國統一的宅基地資格權認定基本準則，鼓勵村集體制定規范的自治規則，建立國家法律準則與村集體自治規則相結合的資格權認定標準。允許不同村集體在國家基本法律準則框架下，根據當地現實情況、風俗習慣采取多元化資格權認定辦法，既要遵循資格權認定標準，又要具體問題具體分析、特殊情況特殊對待。既要保證廣大集體成員的權益不受損害，又要保證權益分配的合理性，保障宅基地潛在價值順利實現。依法公平公正認定資格權，確保農民財產權益實現，促進農民財產性收入增長。

 

　　2.多措并舉拓展宅基地退出資金來源

 

　　一是積極利用銀行抵押貸款，嘗試將閑置及退出的宅基地轉為集體經營性建設用地抵押貸款，利用貸款資金補償宅基地有償退出，同時利用抵押貸款資金開發退出的閑置宅基地，將集體經濟做大做強，形成集體經濟增長與宅基地資格權有償退出的良性循環。二是政府提供部分財政資金，聯合社會資本發掘農村的旅游文化等稟賦資源，進行集聚安置，集約節約用地，將結余建設用地指標入市增加資金來源。三是借鑒安徽省金寨縣將扶貧資金與拆遷安置相結合的做法，統籌使用政策支持資金，助力農村閑置宅基地資源利用。四是制定合理的退出補償標準，確保農民在宅基地資格權退出過程中權益不受損害，切實發揮其帶動農民財產性收入增長的作用。

 

　　3.推進配套改革，維護弱勢成員的基本生活保障

 

　　一是推進以戶籍制度改革為主的配套改革，讓進城務工農民在工作、醫療、教育等方面與市民享受同等權利，為他們提供同等基本社會公共服務。二是針對不愿退出宅基地的成員，制定多元化、包容性的補償安排，嘗試將房屋和宅基地就近調換，在集中連片開發區域以外的地區安排宅基地進行安置，并給予房屋拆遷補償。三是針對農村老弱病殘等群體，預留部分拆遷補償資金作為托底資金，建立公租房，為經濟困難的成員提供居住保障住房，只有居住權，沒有所有權。此外，對于特困成員，應建立困難成員檔案，利用相關扶貧政策，適當給予幫扶救助，保證其基本生活水平不下降。
 

 

　　三、暢通使用權流轉通道

 

　　宅基地使用權流轉在促進農民收入增長中發揮著非常重要的作用，只有其流轉順暢，才能有效實現閑置宅基地的真實價值。規范流轉秩序、擴大流轉半徑、發展特色優質產業、明確流轉期限、提升抵押貸款能力等措施，能夠暢通使用權流轉通道以實現其真實價值。

 

　　1.規范使用權流轉秩序，擴大流轉半徑

 

　　發揮市場在資源配置中的決定性作用，建立區域宅基地使用權流轉及閑置房屋交易平臺，維護公平、公開、公正的宅基地使用權流轉秩序，強化市場對宅基地使用權的配置，形成以供求為價格形成機制的使用權流轉市場。讓更多元交易主體參與宅基地使用權流轉，創新流轉方式，進一步拓展使用權流轉范圍，暢通宅基地使用權流轉，實現宅基地使用權價值增值，帶動農民收入增長。

 

　　2.建立農村產業項目庫，發展特色優質產業

 

　　建立優質產業項目庫，嚴格產業入庫篩選程序，強化篩選力度，加強項目評審、專家評估等前期工作，避免投機等低質量項目落地，重點發展前景好、科技含量及附加值高、具有可持續性的農村產業項目。利用閑置宅基地，結合當地自然景觀、生態康養、文化教育等資源，推動一二三產業融合發展。重點打造能夠發揚地方特色、凸顯地方文化、具有帶動作用的優質產業，以此帶動其他配套產業聯動發展，帶動農村經濟繁榮，促進農民收入增長。

 

　　3.完善法律法規，明確使用權流轉期限

 

　　針對宅基地使用權流轉期限不清晰等問題，應盡快完善現行法律法規細則，明確宅基地使權流轉期限。掃除城市資本、人才、技術向農村流動的障礙，加強政策扶持，促進其與農村閑置宅基地資源有機結合，為農村經濟社會發展注入新動能，帶動農民增收。

 

　　4.破除機制障礙，提升使用權抵押貸款能力

 

　　加快推進第三方宅基地價值評估體系建設，合理評估宅基地價值，增加農民在宅基地抵押貸款中的議價能力。由政府聯合第三方擔保平臺，為農民宅基地抵押貸款提供擔保，分擔銀行在債權實現過程中的風險，增加銀行對宅基地使用權抵押貸款的積極性。建立風險預警機制，防范宅基地抵押貸款金融風險，促進宅基地抵押擔保貸款有序運行。克服宅基地抵押貸款中的各種困難，提升宅基地抵押貸款能力，提高農民利用閑置宅基地抵押貸款的積極性，緩解信貸約束，實現創富增收。