全域土地綜合整治是新時期自然資源部統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制和生態(tài)保護修復(fù)職責(zé)的重要平臺抓手。文章以廣東省全域土地綜合整治試點為例并結(jié)合實踐提出建議：(1)建立滿足調(diào)整重構(gòu)型整治需求的規(guī)劃和用途管制機制；(2)建立健全權(quán)屬調(diào)整的政策機制和技術(shù)體系；(3)暢通農(nóng)業(yè)、生態(tài)空間價值實現(xiàn)路徑；(4)完善市場參與和投融資機制；(5)構(gòu)建以農(nóng)民集體為實施主體的全域土地綜合整治組織模式。

　　一、建立滿足全域土地綜合整治需求的規(guī)劃和用途管制機制
　　為優(yōu)化國土空間布局，全域土地綜合整治存在對整治區(qū)域內(nèi)的現(xiàn)狀土地用途進行調(diào)整重構(gòu)的需求。近年來，國土空間規(guī)劃體系正在完善，傳統(tǒng)的單一要素、分部門的土地用途管制開始向全域統(tǒng)籌的國土空間用途管制轉(zhuǎn)型 [15] 。建議：新時期在建立國土空間規(guī)劃體系和用途空間用途管制制度過程中，從規(guī)劃上為高度城鎮(zhèn)化地區(qū)在縣級行政區(qū)域內(nèi)開展零星永久基本農(nóng)田的跨鎮(zhèn)域調(diào)整預(yù)留空間，通過以縣級行政區(qū)域為基本實施單元開展全域土地綜合整治，將城市核心區(qū)零散的耕地和農(nóng)田向永久基本農(nóng)田集中區(qū)轉(zhuǎn)移，形成規(guī)模連片、耕作高效的永久基本農(nóng)田保護區(qū)，打造萬畝農(nóng)業(yè)示范片區(qū);借鑒浙江經(jīng)驗，將村莊規(guī)劃和全域土地綜合整治試點結(jié)合起來，允許全域土地綜合整治項目通過編制村莊規(guī)劃覆蓋鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃(鎮(zhèn)級國土空間規(guī)劃)，在保證整治區(qū)域內(nèi)各類現(xiàn)狀用地面積規(guī)模不變、耕地質(zhì)量不下降和不破壞生態(tài)環(huán)境的前提下，允許零散耕地、園地、林地、其他農(nóng)用地之間進行空間置換和布局優(yōu)化，經(jīng)拆舊復(fù)墾復(fù)綠驗收合格并完成備案后，變更現(xiàn)狀地類。

　　二、建立健全權(quán)屬調(diào)整的政策機制和技術(shù)體系
　　全域土地綜合整治的核心任務(wù)之一是優(yōu)化國土空間布局，在廣東省農(nóng)村地區(qū)土地權(quán)屬現(xiàn)狀之下，開展全域土地綜合整治必然存在權(quán)屬調(diào)整的需要。權(quán)屬調(diào)整既是用益物權(quán)權(quán)利歸屬的變更，也是土地價值再分配的過程，權(quán)屬調(diào)整能否順利實施，直接關(guān)系到土地權(quán)利人參與全域土地綜合整治的積極性。針對廣東省國有土地與集體土地相互混雜，集體土地之間相互交錯，亟需開展權(quán)屬調(diào)整但缺乏政策路徑的問題，建議：結(jié)合我國具體國情，健全土地權(quán)屬調(diào)整的政策機制，允許在全域土地綜合整治范圍內(nèi)打破權(quán)屬邊界，重新劃分宗地和確定產(chǎn)權(quán)歸屬，既允許相同土地所有權(quán)之下不同土地使用權(quán)之間的權(quán)屬調(diào)整，也允許國有土地所有權(quán)與集體土地所有權(quán)、不同集體土地所有權(quán)之間的調(diào)整，同時建立起土地權(quán)屬調(diào)整的調(diào)查、評估、分配、登記技術(shù)體系，在堅持農(nóng)民主體和村民自治的前提下，保障土地權(quán)屬調(diào)整后的土地價值再分配公平合理，積極穩(wěn)妥有序推進權(quán)屬調(diào)整工作。

　　三、暢通農(nóng)業(yè)、生態(tài)空間價值實現(xiàn)路徑
　　為破解農(nóng)業(yè)、生態(tài)空間收益能力低的問題，建議充分發(fā)揮現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游對農(nóng)業(yè)、生態(tài)空間連片集聚的帶動作用，對積極參與低效工業(yè)用地拆舊復(fù)墾、農(nóng)村居民點整治，形成一定面積的連片優(yōu)質(zhì)耕地、連片生態(tài)空間，并引入家庭農(nóng)場、重點農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)、全域旅游項目的，獎勵相應(yīng)農(nóng)業(yè)、生態(tài)空間一定比例的點狀供地用地規(guī)模和指標，通過點狀供應(yīng)一定面積的經(jīng)營性建設(shè)用地實現(xiàn)在整治區(qū)域內(nèi)收回因農(nóng)業(yè)、生態(tài)空間正外部性產(chǎn)生的外溢價值。同時，積極探索自然資源領(lǐng)域生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制，通過碳匯項目開發(fā)及交易、特許經(jīng)營權(quán)等形式增加農(nóng)業(yè)、生態(tài)空間長遠收益，提高農(nóng)業(yè)、生態(tài)空間的本地化收益功能。

　　四、完善市場參與和投融資機制
　　目前，全域土地綜合整治項目存在市場參與不足、投融資渠道不暢的問題，不利于全域土地綜合整治項目的全面開展和深入實施。為充分挖掘農(nóng)村自然資源價值，為全域土地綜合整治的開展提供可持續(xù)的內(nèi)生動力，建議從以下方面加強多元化投入：一是暢通土地經(jīng)營性收入和土地指標收入途徑。允許閑置宅基地等低效集體建設(shè)用地經(jīng)整治后，在符合規(guī)劃的前提下依法作為集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，通過綜合整治產(chǎn)生的建設(shè)用地指標、補充耕地指標、水田指標，在保障村莊建設(shè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要的前提下，為節(jié)余指標提供交易平臺，允許跨市縣交易。二是為市場主體參與全域土地綜合整治提供收益保障。允許將全域土地綜合整治產(chǎn)生的土地經(jīng)營性收入和土地指標收益，按約定作為金融和社會資本投資的收益來源。

　　五、構(gòu)建以農(nóng)民集體為實施主體的全域土地綜合整治組織模式
　　為避免全域土地綜合整治過于依賴政府財政資金投入，造成政府財政壓力過大，農(nóng)民集體在整治過程中主體地位弱化、參與度低下的問題，實現(xiàn)農(nóng)民群眾從“要我做”向“我要做”的轉(zhuǎn)變，建議：一方面，結(jié)合國土空間規(guī)劃對村莊分類和布局安排，在縣級層面充分整合各項涉農(nóng)涉地資金，明確財政資金的統(tǒng)一歸攏和精準投放，借助全域土地綜合整治試點積極申請和使用好各級鄉(xiāng)村振興財政資金，使得各類資金形成合力，有力推動全域土地綜合整治項目實施;另一方面，在明確政府在全域土地綜合整治中主要履行提供農(nóng)村公共品職責(zé)的前提下，充分發(fā)揮農(nóng)民集體的自治組織和實施主體作用，將整治定位明確為滿足農(nóng)民自身的土地整治需求和意愿，建立縣級統(tǒng)籌、鄉(xiāng)鎮(zhèn)主導(dǎo)、村級實施、農(nóng)民主體的全域土地綜合整治模式。(作者：陳凱)