文章通過研究全域土地綜合整治內涵、相關政策要求和重要意義，提出從立項、實施和驗收三個階段開展全域土地綜合整治項目，并細化每個階段具體工作措施，為后續開展全域土地綜合整治試點項目提出科學參考。

　　一、開展全域土地綜合整治試點內涵、要求、意義、原則及任務

　　(一)全域土地綜合整治內涵

　　全域土地綜合整治是以科學合理規劃為前提，以鄉鎮為基本實施單元，整體推進農用地整理、建設用地整理和鄉村生態保護修復，優化生產、生活、生態空間格局，促進耕地保護和土地集約節約利用，改善農村人居環境，助推鄉村全面振興。

　　(二)全域土地綜合整治相關要求

　　1.規劃引領。鄉鎮政府負責組織統籌編制村莊規劃，將整治任務、指標和布局要求落實到具體地塊。

　　2.耕地增加。整治區域內耕地質量有提升、新增耕地面積不少于原有耕地面積的5%，并做到建設用地總量不增加、生態保護紅線不突破。

　　3.指標支持。通過實施全域土地綜合整治，節余的建設用地指標按照城鄉建設用地增減掛鉤政策，可在省域范圍內流轉。自然資源部將對試點工作予以一定的計劃指標支持。

　　4.負面清單。對項目的實施制定負面清單，包括不得違背農民意愿合村并居、大拆大建;不得借全域土地綜合整治變相占用調整永久基本農田，或者調整永久基本農田質量和布局不符合有關要求;不得破壞鄉村風貌和歷史文化文脈;不得突破生態保護紅線管理要求、砍樹挖山填湖、占用耕地搞人造景觀等。

　　(三)全域土地綜合整治重要意義

　　通過實施全域土地綜合整治，對整治區內的田、水、路、林、村統一規劃，實現整齊劃一，打造良好景觀生態效果;建設高標準農田、補充耕地數量、提高耕地質量，增加農田畝均產出和提升糧食總產量，增加農民收入，產生經濟效益;打造集約高效的生產空間、宜居適度的生活空間、山清水秀的生態空間，有效保障美麗鄉村建設、新產業新業態和一二三產業融合發展用地，助推鄉村全面振興。

　　(四)全域土地綜合整治原則

　　1.規劃先行、優化布局。以空間規劃制度為統領，明確空間功能定位、開發利用方向，以試點鄉鎮(區域)為單元編制全域村莊規劃，堅持全域規劃、整體設計，對農村生產、生活、生態空間進行全域優化布局。

　　2.保護優先、科學整治。不違背農民意愿大拆大建，不破壞生態環境搞形象工程，不損毀典型風貌破壞歷史文脈，堅持“綠水青山就是金山銀山”理念，因地制宜、科學合理統籌推進山水林田湖草整體保護、系統修復、綜合治理。

　　3.政府主導、農民主體。試點區域各級政府要高度重視全域土地綜合整治工作，建立共同責任機制，形成“政府主導、部門協同、上下聯動、公眾參與”的工作格局。依法維護農民和農村集體經濟組織的主體地位，充分尊重農民意愿，切實保障農民的合法權益。

　　4.因地制宜、循序漸進。在全面摸清家底的基礎上，根據土地資源稟賦實際和拆遷工作計劃，因地制宜確定整治目標、整治方式、整治工程，整合資金和整合項目，科學合理安排全域土地綜合整治工作計劃，制定實施方案，分年度有序推進，防止急功近利、大拆大建。

　　(五)全域土地綜合整治任務1.優化用地空間布局。依據村級規劃，按照控制總量、盤活存量、優用增量的要求，科學劃定農業生產、村莊建設、產業發展和生態保護等功能分區，明確農村集體建設用地配置空間規模，合理安排存量與新增建設用地供給方向，有效保障美麗鄉村建設、新產業新業態和一、二、三產業融合發展用地。

　　2.開展農用地綜合整治。按照適度規模經營和現代農業生產需要，結合土地經營權流轉和土地權屬調整，根據規劃對各類農用地開展土地綜合整治。整合發改、財政、國土、水利、農業等各方資金，統籌推進高標準農田建設、宜耕后備資源開發、低效林草地和園地整理等，在增加耕地的同時，提高耕地連片程度和耕地質量，為促進耕地規模經營和發展現代農業創造條件。

　　3.推進建設用地整治。按照基本公共服務均等化和節約集約利用土地的要求，推進建設用地整治，要充分運用城鄉建設用地增減掛鉤政策，對規劃確定的城鎮、村莊建設和產業發展區以外的農村宅基地、建設用地以及工礦廢棄地，有序實施農村建設用地復墾工作。

　　4.加強生態環境治理。按照“山水林田湖草”系統治理要求，優化調整林地、耕地、水域、草地等生態用地布局，保護水源涵養地、維護生物多樣性，使山水與鄉村融為一體、自然與文化相得益彰。對整治區域著力實施生態環境綜合治理與修復，打造生態型全域土地綜合整治工程。充分考慮城鎮、村莊與自然的有機融合，突出特色文化傳承，讓村民望得見山、看得見水、記得住鄉愁，建設有歷史記憶、地域特色、民族特點的美麗鄉村。

　　二、開展全域土地綜合整治試點具體實施思考

　　考慮全域土地綜合整治項目包括農用地整理、村莊建設用地整理、生態修復等各類型整治項目，項目全生命周期較長，因此項目可分立項、實施和驗收3個階段分步有序實施。

　　(一)立項階段

　　該階段包括前期工作準備、編制實施方案、編制永久基本農田調整方案、編制村莊規劃等，并按照要求開展項目立項。

　　1.前期工作準備。全域土地綜合整治項目是一項持續性工作，涉及范圍廣、任務量大、政策性強，因此可成立工作專班，由縣(區)政府、鄉鎮、村居和相關單位人員組成，專班主要負責按時間節點推進項目實施、協調解決重大事項、督導各方工作落實等。

　　2.編制實施方案。實施方案的編制需符合國家相關要求，同時銜接國土空間規劃，主要內容包括：

　　第一，劃定整治區域。依據國土空間規劃、村莊布局規劃以及第三次國土調查、林業調查等有關成果，科學劃定整治區域，進一步明確整治方向和重點區域。

　　第二，明確實施內容。結合各類規劃，統籌分析農用地整理、建設用地整理、生態修復等實施項目，明確項目范圍、工程布局，并結合村莊拆遷情況、縣(區)發展情況等合理安排項目時序，制定項目分批實施計劃。

　　第三，統籌資金來源。建立多元化投入機制，整合使用新增建設用地有償使用費、土地出讓收益、土地復墾費和鄉村振興相關項目資金等;充分利用開發性金融機構，政策性銀行和社會資本等對土地綜合整治的支持作用。

　　第四，研究具體措施。研究項目實施具體措施，包括項目立項、施工及驗收流程、招標工作、管理措施、獎勵措施、督導措施、保障措施、土地流轉措施等。

　　3.編制永久基本農田調整方案。確定永久基本農田調整思路，統籌“三線”劃定，科學編制整治區域內永久基本農田調整方案，并組織專家評審，報省自然資源主管部門會同農業農村主管部門審核同意，納入村莊規劃予以實施。

　　4.編制村莊規劃。以一個村或若干個行政村為單元編制村莊規劃，由縣(區)自然資源主管部門指導各鄉鎮具體組織編制。批準后的村莊規劃作為開展全域土地綜合整治的規劃依據。村莊規劃編制按照宜農則農、宜建則建、宜留則留、宜整則整的原則，將實施方案研究的整治任務、指標和布局要求落實到具體地塊。

　　(二)實施階段

　　按照實施方案和村莊規劃有序統籌推進農用地整理、建設用地整理、生態修復、永久基本農田調整等工作，具體實施步驟：

　　1.明確投資主體和技術單位。考慮縣(區)經濟社會發展實際，結合目前土地綜合整治投資模式，綜合考慮采用社會資本投資模式開展項目實施，可重點考慮國有平臺、企業，確保資金來源。如果確定采用社會投資模式，則啟動社會投資單位招標工作。同時鑒于全域土地綜合整治試點項目專業性強、技術要求高，可招標技術單位，負責實施方案編制、永久基本農田調整方案編制、村莊規劃編制、項目可研設計等工作。

　　2.招標施工單位組織項目施工。根據投資模式，組織項目施工單位招標，依據實施方案、村莊規劃、項目可研設計等，按照具體項目分批實施計劃，有序開展整治區域內各類項目工程施工。

　　3.按子項目完成情況分批申報驗收。按照整治區域內子項目實施完成情況，“完成一批、驗收一批、調整一批”。

　　(三)驗收階段

　　1.縣(區)自驗。依據工程完成情況，專班組織各部門和專家，適時開展內業核查和外業自驗工作。

　　2.市自然資源主管部門初驗。縣(區)自驗之后，提報市自然資源主管部門組織初級驗收。

　　3.省自然資源主管部門終驗。通過市自然資源主管部門初驗后，專班將全部內業資料與初驗結果一并上報省自然資源主管部門，省自然資源主管部門組織有關專家進行最終驗收。

　　4.上圖入庫。市、縣(區)自然資源主管部門及時將土地綜合整治成果上圖入庫，同步更新規劃數據庫、永久基本農田數據庫、土地變更調查等相關信息。

　　三、開展全域土地綜合整治試點建議

　　(一)高度重視，持續推進

　　全域土地綜合整治項目持續時間長、工作任務重、協調解決問題多，縣(區)政府和相關部門需高度重視，持續推進，定期做好調度，才能保障項目順利完成。

　　(二)做好銜接，有序推進

　　在積極開展項目實施方案編制、永久基本農田調整方案編制以及村莊規劃編制的過程中，要積極關注國家、省、市出臺具體實施政策，做好銜接，對重大政策變化要及時研究和溝通，并按照上級要求有序推進試點工作。

　　(三)頂層設計，科學推進

　　要高度重視試點實施方案、永久基本農田調整方案和村莊規劃編制工作，重點與縣(區)國土空間規劃編制、鄉村振興規劃等做好銜接，做好頂層設計，科學推進，“一張藍圖”干到底。（作者：朱傳廣  朱宏雁  周揚）