“十四五”時期，我國將進入經濟轉型和制度革新的新時代。國土空間規劃作為國家的重要政策調控工具，將有力地支撐國家的轉型發展。本文認為，新時期社會經濟發展的趨勢有經濟發展進入新常態、城鎮化發展進入新階段和生態文明建設進入新時代。在此背景下，高質量發展成為各項工作的出發點，國土空間規劃應在優化配置供給側要素、服務新舊動能轉換和實現全要素管理自然資源等三個方面落實高質量發展的目標。新時期國土空間規劃關注的重點應包括城鄉空間發展、城市品質提升和生態文明建設等。
 

改革開放40年來，我國的社會經濟發展發生了歷史性巨變，取得了令人矚目的成就。時至今日，我們又一次站在改革開放再出發的新起點。2010年以來，我國的社會經濟發展環境發生了根本變化，原有的體制和政策難以解決新問題。在此背景下，中央開始了經濟轉型和體制創新的探索，提出新理念新思想新戰略，出臺一系列重大方針政策，推出一系列重大舉措，推進一系列重大工作，以解決許多長期想解決而沒有解決的難題，推動社會經濟再發展。經濟轉型方面，在經濟新常態和新經濟崛起的背景下，積極探索新路徑和轉變發展模式，追求高質量發展；體制創新方面，進行了影響深遠的機構改革，建立起新機制和出臺新政策，破解發展的制度瓶頸。新時期，經濟基礎和上層建筑均進行著深入變革，兩者相互作用和相互促進，釋放出前所未有的發展動力，使得即將到來的“十四五”時期成為改革和發展最為關鍵的階段。
 

2018年，隨著國家自然資源部的組建，確立了新的國家空間規劃體系。國家空間規劃作為指導各項開發保護行為的政策工具，是國家和地方戰略實施的重要支撐。因此，把握新時期社會經濟發展新形勢以及今后5年國家發展的重點，對國土空間規劃編制和實施尤為重要。本文對國家、省以及29個城市“十四五”時期關注的焦點問題進行梳理，提出新時期國土空間規劃面臨的形勢與任務，對國土空間規劃的重點工作提出建議，以期對“十四五”期間國家轉型發展和空間規劃編制有所啟示。

2008年全球爆發金融危機以來，我國進入了經濟深刻轉型和更替發展的新階段。回顧過去10年我國的社會經濟發展，對城鄉發展及其空間配置產生重要影響的有經濟發展進入新常態、城鎮化發展進入新階段和生態文明建設進入新時代等三個方面。

2.1 經濟發展進入新常態

改革開放的前30年，中國經濟經歷了令世界矚目的高速增長。然而，2008年全球金融危機以來，我國經濟增速放緩，GDP增長率從2010年的10.64%下降至2018年的6.60%。這種經濟新常態的到來，標志著增長主義的終結[1]，經濟進入發展模式轉軌和增長方式轉變的新階段。為此，中央相繼提出“供給側結構性改革”與“穩中求進”等經濟發展政策，這些經濟政策將在未來很長一段時期內指導我國的經濟發展。新時期，經濟發展將以增量改革促進存量調整，進而帶來投資結構和產業結構優化。國土空間作為勞動力、土地、資本、制度創造、創新等供給側要素的載體，其配置必須改變過往粗放配置的模式，不斷優化配置，以適應供給側要素的新變化。另一方面，根據有關研究，“十四五”期間中國將邁入高收入國家的門檻[2]。這一歷史性突破，將導致經濟增長動力由原來的“出口拉動”轉向“消費、服務業、技術創新帶動”。根據國際經驗，高收入發展階段，休閑、娛樂及體驗等消費將呈現快速增長趨勢。2018年，我國消費支出對GDP的貢獻率為76.20%，較2017年增加了近19.00%，這一趨勢還將進一步加劇。因此，消費社會的到來將生產出更多的新型消費空間，國土空間規劃必須對空間載體做出統籌安排，以滿足人民群眾對美好生活的追求。

2.2 城鎮化發展進入新階段

改革開放以來，中國經歷了大規模的城鎮化進程，城鎮化率以每年增長1個百分點的速度快速增長，至2018年全國城鎮化率達到59.58%，上海、北京、廣東、江蘇等省市城鎮化水平接近或超過70.00%。人口在城鄉之間的流動，帶來城鄉發展格局的重構——總體上呈現城鎮人口增長與鄉村人口減少的特征。

新時期，在城鎮發展上，呈現出城鎮收縮與增長并存。城鎮化的國際經驗表明，當城鎮化率接近或大于70%時，城鎮化發展將趨于平緩甚至停止[3]。我國一些學者據此判斷，中國城鎮化進入后半程，這也與國際城市發展規律一致。然而，根據筆者等的觀察和相關研究[4]，雖然從城鎮化率來看我國城鎮化進入較高水平，但是城鎮化趨勢并不會放緩，由于人口流向的變化，城鎮發展正在進入深刻的結構性調整期。根據相關研究和對部分中西部地區的調研[5,6]，未來一段時期人口集聚的地區主要有三大城市群(長三角城市群、京津冀城市群和珠三角城市群)、省會城市、縣城城關鎮等三類地區。與此同時，城鎮收縮也已經大范圍地出現，有關研究統計中國180個城市存在人口總量/密度下降的趨勢[7]。在鄉村發展中，也同樣出現振興與衰退的矛盾。由于鄉村人口大規模外流，各地區均不同程度出現了鄉村衰退問題。在此輪農村改革中，通過農民集體經濟組織培育等制度創新，從根本上保障農民利益不受損，解決農民進城的后顧之憂，或許會形成新一輪農民進城的高潮，鄉村衰退也將進一步加劇。在此背景下，鄉村振興戰略的實施更加需要順應城鎮化的大勢，精準選擇發展村莊和特色村莊，促進農村健康有序發展。因此，在當前城鎮化處于調整期的背景下，城鎮和鄉村發展均已進入增長與收縮并存的時代，城鄉規劃如何處理好增長與收縮的關系亟需研究[1]。

2.3 生態文明建設進入新時代

生態保護歷來是中央政府強調的工作重點，但一些地方政府在快速城鎮化過程中以犧牲環境為代價換取經濟和城市發展，造成了生態空間侵占、環境污染等諸多問題。因此，黨的十五大提出可持續發展戰略，希望轉變傳統的粗放發展模式。“十一五”和“十二五”時期，國家更是對生態保護進行了一系列探索，例如國家發改委推出主體功能區規劃、環境保護部劃定生態保護紅線、國土資源部和住房城鄉建設部提出劃定城鎮開發邊界等等。但是，各部門事權沖突，政出多門，致使生態保護成效有限。

黨的十八大提出要進行生態文明建設，標志著國家邁向生態文明的新時代。新時期，生態文明建設將呈現兩個特征——最嚴格的生態保護和最廣泛的生態修復。在生態保護方面，國家劃定生態保護紅線，將對生態功能保障、環境質量安全和自然資源利用等方面提出更加嚴格的監管要求，一切建設行為必須對生態保護紅線做出讓步。因此，產業發展和城鎮建設必須立足生態本底，不能像以往一樣隨意侵占生態資源。在生態修復方面，對城鎮建設和產業發展等活動造成的山體、林地、水域等破壞將加大修復力度，實現人與自然的和諧。應該說，對生態品質的追求也是高質量發展的重要方面。
 

綜上所述，經濟新常態、城鎮化轉型和生態文明建設是“十四五”時期我國社會經濟發展的主旋律，高質量發展也隨之成為新時期各項工作的行動綱領。國土空間規劃作為落實社會、經濟活動的重要政策手段，也要立足新形勢，創新工作方式方法，更好地服務國家需求。

高質量發展是“十四五”時期我國社會經濟發展的根本要求。國土空間規劃作為國家空間發展的指南，必須以高質量發展為主線，科學布局生產空間、生活空間和生態空間，通過空間的開發、保護、置換和更新，提供支撐社會經濟發展的高質量空間體系。高質量發展從優化配置供給側要素、服務新舊動能轉換和全要素管理自然資源等方面對國土空間規劃提出了新要求。

3.1 優化配置供給側要素

“十四五”時期，在新的社會經濟發展背景下，勞動力、土地、資本、制度創造、創新等供給側要素將加速在空間上進行重組和配置。國土空間作為各種供給側要素的載體，其規劃布局對于供給側要素的優化配置具有重要意義。2010年以后，自廣東省率先進入存量規劃時代，全國各地也紛紛進入存量挖潛開發的新發展階段。因此，國土空間規劃要以存量挖潛為主，促進土地集約節約利用，將存量用地用途轉變為收益高的土地使用用途。伴隨著消費社會的到來，國土空間規劃要在城鄉地區為新型消費業預留足夠空間，滿足消費新業態的發展。此外，在考慮區域發展差異和不平衡的基礎上，促進各種資源在空間上的流動和各項設施的共建共享，實現供給側要素的高效使用和合理配置。

3.2 服務新舊動能轉換

產業發展是高質量發展的強勁推動力。在新的社會經濟背景下，產業發展的新舊動能轉換主要體現在三個轉變，即經濟發展由依靠要素和投資驅動轉向依靠創新驅動；對外開放戰略由對外出口和引進外資為主轉向擴大進口和對外投資為主；經濟增長方式由高污染、高消耗的粗放型轉向綠色環保的集約型[8]。新舊動能轉換將給對空間的使用帶來根本性變化，需要國土空間規劃統籌安排：一是空間規劃要探索舊動能產業空間的升級改造或更新方式。近年來，“退二進三”和產業升級迫切需要探索工業用地再利用的模式，并且在土地用途管制上需要做出土地用途變化的制度安排，以破解制度瓶頸。二是空間規劃要研究新動能產業空間利用的需求和特征。新動能產業包括戰略性新興產業、現代制造業、現代服務業等，其生產組織和空間需求不同于傳統產業生產模式，因此需要研究其空間使用模式和要求，統籌做出安排。三是空間規劃需要關注新動能產業帶來的地域分工的又一次深刻變化。“互聯網+智能制造”將成為新動能產業的主體，柔性化、網絡化和個性化的制造模式將影響深遠。因此，空間規劃需要積極應對在區域尺度乃至全球尺度產業布局的新趨勢和新模式。

3.3 全要素管理自然資源

長期以來，自然資源的管理職能分散在各個部門，割裂了各類自然資源完整性的同時，也存在大量矛盾沖突的問題，主要體現在各部門對單要素自然資源監管中空間布局的相互重疊、行政審批上事權不清等問題，造成了多個規劃之間的相互沖突。習近平總書記強調構建人與山水林田湖草等自然資源要素的生命共同體，這是新時期生態文明制度體系建設的內在要求。因此，新國土空間規劃體系從單要素的自然資源管理轉向山水林田湖草全要素的自然資源管理。在具體管理上國土空間規劃要兼顧以下兩個方面：一方面，要落實對自然資源管理的剛性要求。進一步強化底線意識，必須對影響區域乃至國家生態安全、糧食安全的自然資源要素進行剛性管制。創新和完善各類重點自然資源要素的管制邊界劃定，綜合利用指標、名錄、負面清單等規劃工具，建立全要素自然資源統一的底線管控體系。另一方面，自然資源管理也要體現彈性需求。在人與自然和諧共處的生命共同體中，人的發展同樣重要，這就需要國土空間規劃協調好自然資源保護與開發的關系，對于不涉及底線問題的自然要素進行靈活和彈性管理。因此，新建立的國土用途管制制度需要完善各類自然資源占補制度，保障人的活動空間以及各類自然資源要素空間在一定條件下能夠進行科學合理的相互轉換，實現對自然資源的高效利用，實現生產、生活和生態的高質量發展。

高質量發展將是未來一段時期國家和地方政策的基礎。國土空間規劃作為政府戰略實施的重要政策工具，關注重點應當聚焦重構城鄉空間、提升城市品質和建設生態文明等三個方面。

4.1 重構城鄉空間：增長與收縮并存

未來一段時期，城鄉發展中增長和收縮并存，因此國土空間規劃要積極做出探索和應對，采取差異化、針對性的發展策略引導空間重組。對于增長潛力大的城鎮增長地區，主要涉及城市群(京津冀、長三角和珠三角)、省會城市、縣城城關鎮等，切忌“一刀切”式的存量化發展，而應在人口規模科學預測的基礎上，有序、高效地供應發展空間。探索和完善跨行政區空間規劃體系，建立規劃實施機制，真正解決長期以來都市圈(城市群)級空間規劃實施機制缺失的問題。對于城鎮收縮地區，對絕對收縮(例如工礦資源型城市)、相對收縮(人口減少城市，如溫州、東莞)及“瘦身”收縮(例如北京、上海等特大城市功能疏解)等不同類型的收縮城鎮深化研究，提出應對措施，為解決收縮城市的世界性難題，提供中國方案。

對于鄉村振興戰略的實施和鄉村衰退的現實，要從城鎮化趨勢進行科學判斷，從而推進鄉村振興。全國許多地區對鄉村振興進行了有益探索，積累了豐富經驗。建議借鑒江蘇做法，引導鄉村發展。空間規劃要因地制宜，分類施策，可將鄉村劃分為重點村、特色村和一般村等類型。重點村應當注重產業扶持、公共配套建設、綜合環境整治等，促進鄉村可持續發展；特色村要打造特色產業、挖掘特色文化及塑造特色空間，以形成獨具特色、動力充分的鄉村發展模式；一般村主要針對衰退類鄉村，應重點解決老齡化、空心化、土地荒廢等問題，有條件的鄉村可采取鄉村撤并、土地復墾等措施。應當指出，增長與收縮并存是新時期空間規劃面臨的復雜問題，需要在實踐過程中不斷探索經驗。

4.2 提升城市品質：民生與人文并重

黨的十八大以來，國家整體發展思路從以發展為導向向增進民生福祉轉變，城市品質提升是最能惠及民生的系統工程，一些地方政府更是將品質提升納入城市發展目標。具體來看，城市品質提升需要在民生服務改善和人文特色彰顯方面著重開展工作[9]。

從民生服務設施改善來看，過去40年城鎮化高速發展，只注重拓張和建設，而忽視公共服務設施的配套建設，致使養老、教育、醫療、體育等民生設施匱乏。近年來，一些城市相繼開始了公共服務設施補短板行動，希望改善民生服務。隨著城市發展進入存量化階段，大量存量空間為民生服務改善提供了可能的空間載體。因此，空間規劃應當順勢而為，積極探索存量空間利用方式，將低效、荒廢的空間進行更新利用，補充完善各類民生設施，實現空間更新利用與民生服務改善雙贏。

從人文特色彰顯來看，全球化進程的深入使得城市間發展趨于雷同，特色喪失已成為城市發展面臨的普遍問題[9]。新時期，增強文化自信也對城市建設提出新要求。近年來，一些城市開展了城市特色空間專項規劃，但大多停留于規劃層面，缺乏有效落實。因此，應將人文特色落實納入空間規劃體系全過程，尤其是納入指導實施的法定規劃，建設彰顯人文特色的新城市。

4.3 踐行生態文明：保護與修復并舉

國家邁向生態文明的新時代，生態文明建設呈現了最嚴格的生態保護和最廣泛的生態修復兩大特征。作為直接落實主體的地方政府也積極響應，將城市生態保護及生態修復納入工作重點。

生態文明建設初期，各地工作重心始終圍繞“治”，而忽視“防”，即重視污染治理而忽視生態保護。國家歷來重視生態環境保護，但受限于部門事權沖突、多規銜接不足等原因，突破生態保護紅線的建設開發屢禁不止。黨的十九大以后，機構調整、多規合一等改革的推進，為生態保護提供了有效的制度保障。因此，新時期的國土空間規劃需要建立最嚴格的生態保護紅線管控制度，并以國家公園、自然保護區等保護地類型為抓手，建立國家、省、市等不同層級的生態保護體系，實現生態保護的層級化、網絡化、全域化。此外，生態修復也將成為“十四五”時期的重點工作。2015年中央城市工作會議提出“生態修復”以來，各地紛紛開展城市生態修復的試點和探索，但受限于全域修復難、技術方法單一等困境，生態修復效果并不理想。因此，新時期城鄉建設需要兼顧城市生態環境修復和城鄉環境整治改造。生態環境修復主要包含山體修復、水體治理、棕地治理以及完善綠地系統等工作；城鄉環境整治主要是對建成環境的綜合整治，涉及道路綜合整治、公園綠地品質提升、廢棄用地生態化等工作。通過生態保護和生態修復，實現“十四五”期末高質量人居環境建設的目標。

“十四五”時期，我國社會經濟發展呈現新態勢，其為空間規劃體系改革提供機遇的同時，也帶來了更多挑戰，空間規劃的理念、要求與重點等都將發生轉變。黨的十九大提出高質量發展，這將是空間規劃改革的指針，為空間規劃工作指明了方向。規劃工作要順應新形勢，確立新目標，不斷調整工作重點，將高質量發展放在突出位置，建設高效和諧的生產空間、生活空間和生態空間，有力支撐國家的轉型發展。（作者：羅小龍 陸建城）