通過近年以來黃河流域生態環境保護狀況，分析了水環境質量、水生態、水資源等方面存在的主要問題，以問題為導向，結合十九大提出的美麗中國目標實現和機構改革的新形勢，從空間管控、三源共治、“水環境、水資源、水生態”三水統籌等方面科學謀劃了黃河流域水污染防治“十四五”規劃，以期改善黃河流域水環境質量，助力美麗中國目標實現。
黃河流域（涉及山西、內蒙古、山東、河南、四川、陜西、甘肅、青海、寧夏等 9 省區 69 個地市 329 個區縣）是我國重要的農牧業生產基地、華北西北的重要生態屏障，流域面積 79.5 萬 km2[1]，占全國總面積的 8%；黃河是中華民族的母親河，它以占全國 2%的河川徑流量養育了 12%的人口，灌溉了 15%的耕地，創造了約 14%的國內生產總值，具有很高的生態價值和經濟價值，在我國經濟社會發展和國土空間格局中具有戰略性、全局性地位。其中青海、四川、甘肅、寧夏、陜西、內蒙古 6 個省區屬于西部地區；《“十三五”脫貧攻堅規劃》[1]提出的生態保護扶貧中退牧還草、水土保持、沙化土地封禁保護區建設、濕地保護與恢復、農牧交錯帶已墾草原綜合治理等重大生態建設扶貧工程均涉及黃河流域，因此做好黃河流域水生態環境保護與修復，為西部大開發、脫貧攻堅等重大戰略部署提供基礎支撐具有重要意義。
1黃河流域近年來生態環境保護狀況
2018 年，黃河流域地表水水質達到或優于 III 類[2-3]比例為 66.4%，水質劣于 V 類比例為 12.4%，較 2006 年分別提高了 16.4 個百分點和降低了 12.6 個百分點，由 2006 年的中度污染改善為輕度污染。COD、氨氮和總磷較 2006 年分別降低 56.0%、78%和 45%。
達到III類或劣于V類斷面占 劣V 斷面總數的比例
2黃河流域水生態環境保護存在的突出問題
2.1汾河等污染嚴重水體水質無明顯改善
根據《2018 年中國生態環境狀況公報》[5]，黃河流域劣 V 類斷面比例為 12.4%，僅低于海河和遼河流域，劣Ⅴ類斷面主要分布在汾河及其支流、涑水河、三川河、清澗河等。其中汾河流域 2006~2018 年持續重度污染。汾河干流溫南社斷面 2012~2018 年水質持續為劣 V 類；黃河支流涑水河張留莊斷面水質 2006~2018 年水質持續為劣 V 類。陜西省銅川市渭河支流石川河 2015~2017 年持續為劣 V 類；延安市清澗河王家河斷面 2017~2018 年水質均為劣 V 類。
2.2污染排放區域性、結構性特征突出
根據 2015 年環境統計數據，陜西、內蒙古和山西是 COD 的主要排放區域，COD 排放量分別占流域總排放量的 22.4%、17.1%和 16.5%，三省 COD 總排放量占流域總排放量的
56.0%；陜西、山西和甘肅是氨氮的主要排放區域，氨氮排放量分別占流域總排放量的 23.5%、
20.3%和 15.3%，三省 COD 總排放量占流域總排放量的 59.1%，見圖 2、3。化學原料和化學制品制造業、農副食品加工業、食品制造業為主要排污行業為主要的排污行業，見圖 4、5，其中寧夏、陜西、甘肅、內蒙古為工業污染物的主要排放區域。
圖2 2015年黃河流域COD排放區域構成 圖3 2015年黃河流域氨氮排放區域構成
圖4 2015年黃河流域COD排放行業構成 圖5 2015年黃河流域氨氮排放行業構成
2.3水資源稟賦差，生態流量保障不足
2017 年黃河流域水資源總量不足長江的 1/10，位于全國十大流域第八位[6]，僅比遼河流域和海河流域略高；人均水資源量不足 1 000 m3，屬于水資源相對匱乏區域；受氣候變化和人類活動對下墊面的影響，黃河水資源總量明顯減少。1919~1975 年系列，黃河流域多年平均天然徑流量約為 580 億 m3；1956~2000 年系列為 535 億 m3。黃河流域水資源開發利用率超過 70%，地表水開發利用率超過 80%，開發強度在全國十大流域中僅低于海河流域排第二位，遠超一般流域 40%的生態警戒線。農業用水是黃河流域的主要用水戶[7]，2013~2017 年農業用水量占用水總量之比是全國的 1.1 倍，是長江流域的 1.4 倍見圖 6、7，生態環境用水不足 5%；水資源的過度開發與不合理利用，與黃河流域徑流量年內分布不均的特點疊加，造成部分支流生態流量不足，河流的生態環境功能受到影響。
省區 圖6 2017年黃河流域各省區用水結構
圖7 2017年長江、黃河和全國農業用水占比情況
2.4水生態系統服務功能減弱
一是部分湖泊、濕地嚴重退化。黃河下游區域人口密集，河道濕地開墾種植現象較多，導致濕地面積、水鳥棲息地等日益減少；諾爾蓋泥炭沼澤濕地近 2/3 呈現退化和沙化。二是水土流失面積大。目前，黃河流域水土流失面積 46.5 萬 km2，占總流域面積的 62%。其中，強烈、極強烈、劇烈水力侵蝕面積分別占全國相應等級水力侵蝕面積的 39%、64%、89%[8]，是我國水土流失最為嚴重的地區。三是生物多樣性減少。據 2019 年生態環境部黃河流域生態環境監督管理局調查數據：20 世紀 80 年代，黃河流域有魚類 130 種，其中土著魚類 24 種，瀕危魚類 6 種；到本世紀初，干流魚類僅余 47 種，土著魚類 15 種，瀕危魚類 3 種。
2.5生態環境潛在風險高
黃河流域是我國重要的能源、煤化工基地之一，在國家“5+1”能源基地發展總體布局中（山西、鄂爾多斯盆地、西南、蒙東、新疆五個綜合能源基地與中東部核電站建設）涉及 3 個能源基地，未來產業高速發展的形勢仍將持續；黃河流域煤化工行業（包括煉焦、氮肥制造及部分化學品制造企業等）約占全國煤化工企業數量的 80%，受煤炭供需關系的影響，煤化工企業主要集聚在山西、陜西和內蒙古等煤炭大省，污染集中、風險集中，沿河分布的特征依然存在，黃河干流及支流水質斷面與風險企業交織分布，1 km 范圍內約有 1 800 多個風險源，以陜西南部、山西省、河南省、山東省較為集中。治污設施和技術、企業監管及沿河污染預警應急水平等尚未完全達到高質量綠色發展的要求。黃河三角洲濕地是以黃河為水資源支撐的淡水濕地，受黃河水資源短缺的制約，生態環境風險不容小覷。黃河下游寬淺、淤泥、擺動和游蕩河道以及灘區 190 萬人口的生產與安全，加劇了黃河治理開發與生態保護的困難。
3黃河流域水污染防治“十四五”規劃總體思考
黨的十九大指出“加快生態文明體制改革，建設美麗中國”、“要提供更多優質生態產品以滿足人民日益增長的優美生態環境需要。必須堅持節約優先、保護優先、自然恢復為主的方針，形成節約資源和保護環境的空間格局、產業結構、生產方式、生活方式，還自然以寧靜、和諧、美麗”。同時，黨的十九大還確定了美麗中國實現年限：“從 2020~2035 年，在全面建成小康社會的基礎上，再奮斗十五年，基本實現社會主義現代化。到那時，生態環境根本好轉，美麗中國目標基本實現”。黃河作為中華民族的母親河，對美麗中國目標實現具有重要意義，在生態文明體制改革和國務院機構背景下，面向生態文明建設和生態環境保護的新戰略、新職能、新任務、新要求，統籌布局，切實把水生態環境質量改善與社會經濟發展、水生態環境管理工作結合切來，科學謀劃黃河流域水污染防治“十四五”規劃。
3.1著力構建新形勢下黃河流域生態環境保護空間管理體系
“九五”以來我國水污染防治分區、分級、分類的管理體系[9]促進了流域差異化、精細化管理水平日益提升。“十四五”期間繼續推進流域控制單元精細化管理。堅持山水林田湖草系統治理，按流域整體推進水生態環境保護，銜接水功能區，結合“十三五”國控斷面布設情況和“十四五”國控斷面增設工作，統籌國控斷面、水功能區、流域邊界、行政區劃邊界，細化“十四五”控制單元，明確考核斷面，建立排放源（工業、生活、面源）和單元水質明確清晰的響應關系，將流域生態環境保護責任層層分解到各級行政區域；結合實施河長制湖長制，建立完善責任體系。
綜合考慮控制單元水環境問題嚴重性、水生態環境重要性、水資源稟賦、人口和工業聚集度等因素，篩選“十四五”優先控制單元，堅持污染減排與生態擴容“兩手發力”，研究提出針對性對策措施，制定因地制宜的治理方案。不達標單元要制定水質達標方案。
3.2繼續推進三源共治的污染源管理
繼續實施以環境質量為核心的總量減排制度。根據黃河流域環境質量改善要求提出流域和沿黃九省區排放總量的削減指標計劃和調整產業結構的建議，重點加大對造紙和紙制品業、化學原料和化學制品制造業、農副食品加工業等行業總氮、總磷控制，汾河等污染嚴重水體或控制單元，排污總量大幅削減。
強化生活污染防治，以黑臭水體治理為著力點，補齊城鎮污水收集和處理設施短板。加快渭河、汾河、大黑河等水體匯水范圍內城鎮污水處理設施一級 A 提標改造，提高甘肅、寧夏和內蒙古等省區污水處理廠負荷率；全面加強汾河流域忻州、運城，渭河流域定西、天水，河南等地區配套管網建設。完成黃河流域大中型灌區取水許可管理；優先開展飲用水水源地匯水區等敏感區域的農村環境綜合治理。強化造紙、食品、釀造、化工等重點行業企業的全面穩定達標，因地制宜開展落后產能淘汰、清潔化改造、循環經濟、煤化工等行業深度治理等，推進黃河流域工業高質量發展。重點實施汾河、都斯兔河等流域規模化畜禽養殖污染治理，提高烏梁素海河套灌區及重點城市內的規模化畜禽養殖污水處理標準；以汾渭平原主產區和河套灌區主產區為重點實施農田退水污染控制；適時調整山東、河南、內蒙古等農田灌溉用水比重較高、畝均灌溉用水量較大的省區的農業種植面積。
3.3突出三水統籌的系統治理體系
黃河流域資源型缺水是短板，以往的水污染防治工作主要關注削減污染物排放量，對水體自凈能力關注較少。增加環境容量，重點是保障生態流量、保護和恢復水生態。
優先在黃河干流、洮河、湟水、大通河、無定河、涇河、渭河、北洛河、汾河、伊洛河、沁河等 11 條河流，沙湖、鶴泉湖、烏梁素海、南海湖、黃河河口濕地、桃力廟-阿拉善灣海子等 6 個湖庫開展生態流量保障試點。持續維護龍羊峽水庫、香山湖、鴨子蕩水庫、小浪底水庫、王瑤水庫、東平湖等水體水質；確定黃河干流、大通河、渭河主要控制斷面和各斷面不同時段的生態流量目標。按“一河（湖）一策”要求，制定重點河湖生態流量保障實施方案，開展重點河湖生態流量調度與監管工作，切實保障生態流量。
其次，保護和恢復水生態。銜接水功能區劃，完善細化控制單元，根據水質改善需求和水體功能保護需求，沿汾河等劃定生態緩沖帶，分優先管控、重要管控和一般管控等類型分類實施空間管控。騰退侵占的生態空間，因地制宜采取退耕還濕等措施，確保河湖濱岸緩沖帶面積不減少。因地制宜擴大河湖淺灘等濕地面積，減少污染物入河（湖），進一步增加環境容量；強化黃河下游區和入海口生態修復。
3.4研究流域特色問題的解決方案
以寧東、陜北和鄂爾多斯能源化工基地等為重點，防范環境風險。開展化工園區、飲用水水源、跨界水體、重要生態功能區環境風險評估試點，進一步優化沿河取水口和排污口布局，黃河干流沿岸嚴格控制煉焦、化工、制藥、有色冶煉、化纖、紡織印染等項目水環境風險，合理布局生產裝置及危險化學品倉儲等設施；湟水河、渭河、汾河等控制造紙、煤炭和石油開采、氮肥化工、煤化工及金屬冶煉行業發展速度和經濟規模。著力防范都斯兔河鄂爾多斯市、黃河烏海市、烏蘭木倫河鄂爾多斯市、沋河渭南市、榆溪河榆林市等環境風險。
加強科技創新引領。深入開展黃河流域污染成因研究與治理等重點領域研究，指導開展煤化工行業有機廢水處理、農業節水等技術攻關，制定相應技術指南與工程規范，引導能源化工行業綠色發展。
4結語
黃河作為中華民族的母親河，是我國華北和西北地區主要的供給水源，黃河流域水污染防治任務任重而道遠，“十四五”我國生態環境保護將進入精細化治理的轉型階段，因此黃河流域水污染防治“十四五”工作必須堅持以水環境質量改善為核心，同步要推動水量和水生態保護，在以往水生態環境保護工作基礎上，構建空間、源、責任的三大體系，統籌三水，抓住流域特色問題，促進流域資源環境生態的協同保護。 （作者：路 瑞 馬樂寬 楊文杰 韋大明 王 東 ）
