一、分類提升生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能質(zhì)量

“十五五”時期，不能只滿足于生態(tài)文明建設(shè)中取得的生態(tài)空間擴大及生態(tài)資源規(guī)模增長，更需要考慮“擴綠”的可持續(xù)性和生態(tài)質(zhì)量，分類提升生態(tài)基底的多樣性、穩(wěn)定性、可持續(xù)性。以高原濕地、江河源頭、重要水源地為重點，降低人為活動過度影響，加強濕地生態(tài)功能和周邊植被恢復(fù)，穩(wěn)固水源涵養(yǎng)功能。以水蝕風蝕交錯區(qū)、泥沙集中來源地、巖溶石漠化集中連片地為重點，限制陡坡墾殖和超載過牧，強化小流域綜合治理，提升水土保持功能。以重要干支流及湖庫淀為重點，實行退耕退圩還濕，提升入江口沿湖沿岸水系連通性，維護河湖生態(tài)系統(tǒng)完整性和水生物多樣性，恢復(fù)洪水調(diào)蓄功能。以風沙源區(qū)、農(nóng)牧交錯帶林草生態(tài)系統(tǒng)為重點，強化以草定畜、定牧、定耕，加快建設(shè)防風固沙鎖邊林草帶，筑牢防風固沙功能。以原始森林生態(tài)系統(tǒng)、珍稀動植物資源富集地為重點，強化瀕危物種及其棲息地保護，完善跨界生物多樣性保護網(wǎng)絡(luò)，增強生物多樣性維護功能。以入海河口、海灣為重點，強化紅樹林、珊瑚礁等濱海濕地生物資源恢復(fù)，重建受損海洋生態(tài)系統(tǒng)，提升海洋生物多樣性維護和海岸防護功能。

二、系統(tǒng)提升生態(tài)支撐高質(zhì)量發(fā)展能力

圍繞“三區(qū)四帶”統(tǒng)籌布局實施山水林田湖草沙保護和修復(fù)工程的同時③，以流域為主要單元，重點解決約束區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展、資源綠色高效利用的突出生態(tài)問題，分區(qū)防范化解生態(tài)環(huán)境風險 （表1）。推進東部沿海城市群及毗鄰區(qū)防洪調(diào)蓄與生態(tài)保護修復(fù)，加強綠色基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，重點提升分蓄洪區(qū)分蓄洪功能。布局自然災(zāi)害高風險區(qū)綜合防災(zāi)減災(zāi)工程，重點提升自然災(zāi)害綜合防范能力和系統(tǒng)韌性。強化流域生態(tài)環(huán)境綜合治理、河口與海岸帶生態(tài)受損區(qū)修復(fù)，統(tǒng)籌解決上下游、左右岸、干支流的水資源、水生態(tài)、水環(huán)境、水災(zāi)害問題，重點增強長江經(jīng)濟帶高質(zhì)量發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)、黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略生態(tài)支撐。加強南水北調(diào)東線、中線、西線等重大引調(diào)水工程水源區(qū)水源涵養(yǎng)功能提升，建設(shè)天然水系和人工水道交織的生態(tài)水網(wǎng)，重點增強國家水網(wǎng)大動脈水安全保障能力。實施重要糧食、能源、礦產(chǎn)資源基地資源綠色開發(fā)工程，重點增強國家資源安全保障與可持續(xù)利用能力。

表1 “十五五”時期重點生態(tài)功能區(qū)生態(tài)支撐能力提升工程

三、積極培育綠色發(fā)展新動能

在生態(tài)保護的主導(dǎo)功能下，以優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)為導(dǎo)向，充分發(fā)掘生態(tài)物質(zhì)產(chǎn)品、調(diào)節(jié)服務(wù)產(chǎn)品、生態(tài)文化產(chǎn)品。從資源承載能力、區(qū)位稟賦偏好和環(huán)境約束條件等維度構(gòu)建差異化因素群，分類開展生態(tài)產(chǎn)品利用適宜性評價，科學(xué)確定生態(tài)產(chǎn)品利用、兼容性開發(fā)功能優(yōu)先級。制定更精細化的城鄉(xiāng)生活功能及“生態(tài)+農(nóng)業(yè)”“生態(tài)+制造業(yè)”“生態(tài)+服務(wù)業(yè)”生產(chǎn)功能布局與準入清單，引導(dǎo)傳統(tǒng)特色生產(chǎn)力補鏈、延鏈與綠色低碳轉(zhuǎn)型，鼓勵科技創(chuàng)新驅(qū)動新質(zhì)生產(chǎn)力布局。因地制宜建立有機農(nóng)副產(chǎn)品供給、生態(tài)旅游產(chǎn)業(yè)、生物資源深加工、環(huán)境敏感型工業(yè)、綠色能源與戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源開發(fā)等三次產(chǎn)業(yè)融合的生態(tài)地區(qū)綠色經(jīng)濟體系。培育“綠水青山就是金山銀山”轉(zhuǎn)化的綠色新動能，營造生態(tài)地區(qū)“人人有事做、家家有收入”的宜居、宜業(yè)、宜游美麗家園。

四、加快形成精細化分區(qū)管控體系

深入推動重點生態(tài)功能區(qū)功能定位自上而下逐級傳導(dǎo)、精準落地，健全完善生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控體系及差別化管控措施，以空間準入與正、負面清單相結(jié)合的方式引導(dǎo)生態(tài)價值轉(zhuǎn)換。在國家重點生態(tài)功能區(qū)，細化鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面生態(tài)保護與生態(tài)經(jīng)濟區(qū) （重點生態(tài)功能區(qū)）、綠色農(nóng)業(yè)與鄉(xiāng)村振興區(qū) （農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)）、重點產(chǎn)業(yè)與人口集聚區(qū) （城鎮(zhèn)化地區(qū)） 等主體功能及其他兼容性功能。以地塊為基本單元實現(xiàn)具有發(fā)展動能培育價值、準入后有利于支撐高質(zhì)量發(fā)展的復(fù)合功能空間精準落地，在不破壞生態(tài)功能的前提下，明確生態(tài)保護紅線內(nèi)允許人為活動的實施細則及凈零擾動的綠色基礎(chǔ)設(shè)施配套。此外，整合構(gòu)建用地審批規(guī)則、審批程序及一體化管理平臺，打破生態(tài)空間內(nèi)林草水濕田等單要素用途管制政策壁壘。總之，通過構(gòu)建更精細、更彈性的用途管制體系和準入正、負面清單，以兼容性地域功能給予生態(tài)地區(qū)更公平、更可持續(xù)的發(fā)展權(quán)利，從根本上解決生態(tài)保護紅線制約度大于生態(tài)紅利支撐度的陣痛。

五、協(xié)同推進體制機制改革創(chuàng)新

體制機制改革是“十五五”時期生態(tài)地區(qū)戰(zhàn)略格局優(yōu)化的政策與制度保障。一方面，從“綠水青山就是金山銀山”實現(xiàn)機制、生態(tài)產(chǎn)品價值化機制等方面探索創(chuàng)新，建立綠色發(fā)展綜合考核及獎補機制，穩(wěn)定提升生態(tài)地區(qū)中央財政轉(zhuǎn)移支付力度；設(shè)置國家重點生態(tài)功能區(qū)專項基金，探索生態(tài)產(chǎn)品經(jīng)營開發(fā)、抵押貸款、權(quán)益交易等市場化運營模式，切實解決重點生態(tài)功能區(qū)生態(tài)保護投入大與縣級財力盤子小之間的長期突出矛盾。另一方面，針對各類生態(tài)地區(qū)并行的各類要素補償資金及“撒胡椒面”、重復(fù)補償?shù)葐栴}與苗頭，探索建立生態(tài)補償統(tǒng)籌制度，一體化推進不同渠道生態(tài)保護補償資金統(tǒng)籌使用，提高生態(tài)保護補償整體性和綜合效益；健全受益地區(qū)與生態(tài)地區(qū)良性互動的橫向補償機制，通過對口協(xié)作、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、人才培訓(xùn)、共建園區(qū)、生態(tài)產(chǎn)品和服務(wù)采購等方式培育生態(tài)地區(qū)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)、提升基本公共服務(wù)均等化水平、引導(dǎo)生態(tài)功能重要地區(qū)人口有序向外轉(zhuǎn)移。(作者：周 侃，樊 杰，周道靜，錢者東，虞虎， 劉漢初，張健)