一、前言：近期國家強調要完善商品房基礎性制度
近期，國家幾次重要的會議，均提出要完善商品房基礎性制度，并將其作為打造房地產新發展模式，構建“保障+市場”的住房供應體系的重要內容。從打造房地產新發展模式來看，未來有兩項工作，保障性住房要擴大規劃建設的規模，而商品房則要改革基礎性制度（如表1）。
表1：近期國家關于商品房基礎性制度的相關會議表述
對商品房來說，推進基礎性制度改革的任務很急迫，即便這幾年紓困力度不斷加大，市場仍出現下滑情況，2023年商品房銷售、開工面積分別回到2012年、2017年的水平（如圖1）。2024年1—2月份，全國新建商品房銷售金額同比下降32.7%，商品住宅銷售面積下降24.8%；全國新房均價9653元/平方米，同比下降11.4%。這也就意味著，傳統的從需求端激勵居民購房的政策邊際效應減弱了，必須從源頭上的基礎性制度入手，從規劃、供地、開發報建、銷售、融資、交付等全鏈條入手，解決困擾商品房發展的障礙。
圖1：全國商品房銷售和房屋開工面積大幅度下滑（單位：萬平方米）
二、完善商品房基礎性制度，提高住房規劃的嚴肅性和科學性
所謂商品房基礎性制度，涵蓋中長期住房發展規劃編制、土地供應、開發和銷售、融資、管理等制度。首先，要提高商品房或住房發展規劃的科學性和嚴肅性。在住房供求關系發生重大變化的新形勢下，“十五五”規劃編制不同于“十四五”及之前的“以政府為主、以供給為主”的規劃，即全社會房屋不夠，要增加房和地供應，有了供應、輔以政策就能推動需求。“十五五”規劃的科學性，在于轉到“以市場為主、以需求主導”的規劃。
所謂的“以市場為主、以需求主導”，就是在摸清底數的基礎上，尊重行業和市場重大變化的新規律，摸清新時期住房需求的新變化。當前，供求關系發生重大變化后，市場對商品房預期扭轉，不再認為房價只漲不跌、不再跟風買房或超額負債買房；城鎮化也面臨新形勢，如城鎮化速度放緩，城市和居民雙向選擇（城市吸引人口、人口挑選城市）。因此，應了解存量對需求的滿足程度，新時期需求在人口、空間、住房產品、通勤、配套等方面的新變化。
提高規劃編制的嚴肅性，就是中長期住房發展規劃確定的住房需求規模，類型（比如商品房、保障性住房的規模和戶型），空間分布，配套特征等，要成為土地供應（涵蓋存量盤活、新增供應），規劃和功能調整，公建配套滿足，財政支持，金融支持的指導或約束性指標，實現“以人定房、以房定地、以房定錢”的商品房要素良性循環機制，以及住建部門和金融部門的項目融資對接機制，避免供應不適應需求。
三、完善供地制度和開發制度，落實“以需定供、以需定建”
商品房的土地供應制度，迫切需要有所改變。過去，各地商品房供地的原則是支持工業用地招商引資、土地價值最大化。近年來，隨著供給側改革啟動，加上積極推進城市更新，各地土地供應大規模放量，但并未考慮真實需求能否消化得掉。
在房地產供求關系發生重大變化后，滿足財政訴求的供地難以為繼。一方面，以宣揚區域規劃為導向的招掛拍模式，在前期規劃目標不明確的情況下，很難得到開發商層面的認可；另一方面，住房價格回調使得新房開發利潤下降，民企開發商資金鏈緊張，國企央企承擔社會責任等情況下，繼續規模化供地以實現土地財政的空間明顯收窄（如圖2）。
圖2: 100 個城市不同類型用地掛牌價（單位：元/平方米）
因此，商品房供地制度要遵循“以需定建”的邏輯，并與新型城鎮化、產業導入和就業及通勤形成協同發展的圖譜。也就是，根據潛在的住房需求（租或售的規模、分布、戶型、配套等）決定增量或存量的土地供應，以及決定不同群體對于公共服務設施需求的差異。比如，租住長租公寓的年輕人與購買學位房的家長型業主，對于社區及周邊公共服務設施的需求不同。比如，在軌道交通、產業園區周邊出讓配售型保障性住房地塊。比如，產城融合片區要統籌規劃產業、住宅和公共用地，并可以采用彈性年期、先租后售、混合功能等出讓模式，降低產業落地成本。扶持產業落地也能帶來就業機會并驅動人口集聚，最終也能帶動居住用地出讓。比如，在開發強度高的中心區、存量用地亟待盤活的區域，要推進存量改功能和再利用。
需求導向下住宅供地的精細化，也對開發制度提出了要求。推進“凈地或標準地”出讓標準下的開發模式，建立“非凈地不開發”的規劃報建標準，提高開發的效率。對存量土地、在建（在售或未售）項目開展常態化巡查，按照規劃指標、公建配套要求，建立確保質量的“交付標準”，達不到標準要嚴格落實“三不原則”（不批預售、不準銷售、不準驗收）。明確“以房定錢”的融資機制，商品住房要建立項目白名單制下的融資對接機制，落實住建與金融部門在項目“推送—反饋”的合作管理閉環和“發放—使用—償還”的資金管理閉環。金融機構融資準入的白名單下，倒逼項目在土地供應、規劃報建、開發銷售、竣工驗收等全流程的規范性，即住建要加強對項目全流程合規的管理，推動企業誠信經營，財務透明和可靠。
保障性住房也要以項目清單制的形式進入融資白名單，并基于五年規劃和年度計劃確定的規模，開發計劃和周期，銷售和償還等資金流循環特征，地方政府與政策性銀行、商業銀行等推進授信、簽約、資金投放等，同時積極對接專項債、公積金增值收益等，滿足項目資本金要求。
四、完善商品房銷售制度，漸進向現房銷售轉換要充分認識到，預售制度是房屋短缺、資金短缺時期的一種可行選擇，但客觀上是開發商“加杠桿、高周轉”的一種工具，也是導致當前“保交樓”壓力大的原因。在房地產供求關系發生重大變化后，在更強調高質量發展、滿足居民“美好人居”的當下，迫切需要改革商品房銷售制度，漸進向現售政策轉變，打造好房子，促進行業轉型升級。
從調研看，開發商等對實施現售政策有畏難情緒，擔心投資資金壓力加大。因此，建立預售—現售“雙軌制”的過渡機制。同一宗地同時實施期房和現房銷售兩種出讓模式，開發企業自主選擇預售或現售模式，讓購房人自主選擇購買預售還是現售商品房，讓市場決定不同地價、房價，同時明確兩種不同的開發銷售模式的監管政策標準。
同時，建立“雙軌制”并向現售制度漸進轉軌的營商環境，包括地塊“凈地”或“標準地”出讓；優化現房銷售項目供地和規劃報建的手續審批，精簡審批流程，壓減項目報建周期；銀行開發貸款優先保障現售項目信貸投放，特別是白名單項目融資對接，壓縮開發周期、降低資金成本，并借助現售房更匹配需求的優勢，驅動開發商愿意獲取現售房項目地塊。
要認識到，隨著供求關系逆轉，住房需求升級的同時也呈現出個性化特征。市場可能轉向現房銷售，盡管表面看會阻礙土地出讓，但具有迎合居民需求的優勢，也能通過營商環境改革、配套設施同步規劃和供應來壓縮因推行現售而增加的開發周期和成本。同時，要適應新形勢，重新評估地塊底價。
同時，為了緩解前期資金投入大的壓力，開發商可以探索預先“定向認購”的銷售模式。即在項目層面做好“需求摸查、以需定建”的基礎上，對于意向購房客戶可實施個性化的房源定制（戶型和裝修風格），并收取一定額度的認購費用，提前鎖定購房客戶。這樣，也能在后期推售時順利實現去化。當前，盡管預售壓縮開發進度，但需求適配差也導致去化壓力大。
截至2024年2月末，全國商品房（含住宅、寫字樓、商鋪等）庫存量為75969萬平方米，同比增長15.9%。庫存基本為現售房源，即銷售周期拉長而工程推進產生的現房。CRIC數據顯示，截至2023年末，重點56個城市新房庫存中，2022年之前供應的新房占63%，2018年及之前占19%（如圖3）。
圖3：全國商品房待售面積（單位：萬平方米）
根據國家統計局數據，自2022年1—2月，期房銷售面積同比負增長，2022年全年最大負值為-28%，2023年底為-14.1%。但此期間，現房銷售始終為正增長，2023年全年同比增幅為18%，明顯好于期房。從占比上看，2023年現房銷售面積占比22.5%，較2022年提升5.2個百分點。現房銷售持續增長，加上去年二手住房銷售增長，表明民眾對現售的接受度提升。因此，地方政府應認清形勢，加快開發報建等營商環境改革，盡快向現房銷售過渡。
五、完善商品房管理制度，建立系統化的管理新機制
商品房相關基礎性制度也包含管理制度。推進“人、房、地、錢”良性循環，須建立推進要素良性循環的政策支持體系，明確各個要素的歸口管理部門和責任邊界。以供地環節為例，只有做到“凈地出讓”，做到市政設施和公共設施與住房本體同步規劃、供應和交付，才能從實現土地要素和住房要素、人的需求要素良性循環；需求摸底、房屋供應、融資等也如此。
因此，圍繞“人、房、地、錢”明晰房地產行業全流程、全鏈條監管的基礎秩序，全流程的每一個環節，從規劃到立項，從供地到開發建設，再到融資、銷售、交付和后續的物業管理和維護等全生命周期，都要嚴格執行規章和制度。另外，還要加強政策取向的一致性。比如，“凈地出讓”“以房定地”需土地規劃部門與住建、市政等其他部門牽頭與配合；比如，“以房定錢”需住建部門與金融管理部門就項目白名單和合理融資需求加強協同配合。
這就要建立系統性、整體性、全局性等管理新機制，避免過去房地產行業和市場管理在住建、自然資源、金融、財稅等部門“碎片化”模式導致的政策沖突。因此，要在“一城一策”的框架下，由本地市委市政府領導負主責的調控主體責任下，協調縱向和橫向管理的條塊關系，提高政策取向的一致性，形成各部門協同配合、目標一致的新機制。
同時，商品房項目和保障性住房項目都要強化“一區一策”、因項目施策。不管是商品房還是保障房，其新增供應規模、戶型結構，存量盤活或增量開發等渠道，都要以本區域住房供求關系、需求特征、資金平衡、有效去化為決策基礎，這就要提高住房發展規劃編制的嚴肅性、科學性，將發展目標分解到區域和年度，分解到不同類型的住房，細化到地塊和資金。
六、完善房屋維保制度，建立全生命周期的養老機制
住建部于2022年5月1日召開視頻會議，指出要強化房屋全生命周期的安全保障；2022年5月24日，國務院辦公廳印發《關于全國自建房安全專項整治工作方案的通知》，指出“完善房屋質量安全強制性標準，研究建立房屋定期體檢、房屋養老金和房屋質量保險等制度”；2023年6月26日，住建部部長在和中國銀行黨委書記交流中，指出要探索建立“房屋養老金制度”，為房屋提供全生命周期安全保障。
經過城鎮化高速推進、商品房規模化建設之后，當前及未來我國進入到存量房屋使用和養老的階段。而且，告別大規模建設的“有沒有”時代，進入到存量維護保養的“好不好”時代。群眾對更美好的居住體驗有了更高的要求，更重要的是，能否流轉是判斷一項資產是否具有價值的關鍵。存量房能不能流轉起來、使用起來，是房地產市場能否穩定的關鍵。
當下，迫切需要“物業費+公共維修基金”的模式升級到房屋養老金模式。就如同個人養老金制度由“三支柱”、個人與公共賬戶構成一樣，房屋養老金制度也應該由幾個支柱構成，也有個人和公共賬戶。第一支柱就是公共維修基金，由全體業主在購買新房時歸集和共同所有，進入個人賬戶。目前，要做的是“應歸未歸”或未足額歸集的，要查漏補缺、追溯補齊。
第二支柱類似企業年金，補充公共維修基金的不足，包括一定比例土地出讓金、財政獎補、公共維修基金增值收益、公積金增值收益等，這些進入公共賬戶。住宅公共維修基金要退去行政強干預導致的管理和使用僵化，在確保足額繳納、確保資金池水位充足的前提下，要基于“增值性、收益性、安全性”的綜合考量，借鑒社保基金管理模式，委托專業機構投資打理，實現保值增值。
第三支柱，就應該是商業性質房屋養老金，包括房屋綜合安全保險以及商業性房屋養老補充。對于新房項目，房屋綜合安全保險由開發商代全體業主或全體業主集體投保，計入商品房開發成本；對存量房項目，由全體業主繳納資金投保。合理界定三支柱的作用領域，使得住宅樓棟本體、社區內的公共設施、紅線范圍內的市政設施等，都能得到及時維護保養。
最關鍵的是，要推進常態化的房屋體檢和安全動態監測，避免未老先衰、設施設備提前退化。這就需要加強物業管理費對住宅、小區、社區等日常衛生、消防安全、設施設備的使用、零件的更換等進行及時的跟蹤、維護、保養所需投入的滿足，讓“小修小補”延長設施設備、本體和立面的壽命。因此，物業管理和“三支柱”的全生命周期養老機制相輔相成。(作者：李宇嘉)
