全面建成社會主義現代化強國的“兩步走”戰略是中國共產黨在新時代對國家發展目標的戰略安排，首次提出于黨的十九大報告，并在黨的二十大報告中進一步強調。即第一步從2020年到2035年，基本實現社會主義現代化；第二步從2035年到本世紀中葉，建成富強民主文明和諧美麗的社會主義現代化強國。
“十五五”時期是第一步戰略的承上啟下關鍵階段，縣域作為國家治理體系的基本單元和區域經濟發展的重要基石，其規劃編制的科學性、前瞻性與可行性，直接關系到縣域經濟社會發展的質量與水平，關乎廣大人民群眾的福祉。科學編制縣域“十五五”規劃，是順應時代發展潮流、把握戰略機遇、應對風險挑戰的必然要求，也是推動縣域實現高質量發展、促進城鄉融合、提升治理效能的重要舉措。
01 縣域“十五五”規劃的戰略意義
（一）國家戰略落地的關鍵支撐
縣域“十五五”規劃作為國家戰略實施的重要抓手，在鄉村振興、“雙碳”目標和新型城鎮化等重大戰略落地過程中發揮著關鍵作用。規劃編制的科學性將直接影響政策紅利向縣域發展動能的轉化效率。無論是數字經濟基礎設施下沉還是生態保護紅線劃定，無論是產業鏈協同優化還是公共服務均衡配置，都需要通過縣域規劃實現精準的空間布局與資源配置，從而保障國家政策在基層的有效落地與創新實踐。
（二）區域經濟高質量發展的堅實底盤
縣域經濟占據全國近四成GDP，匯聚近半數規上工業企業，是中國經濟的堅實底盤，中國經濟增長的重要潛力極。在構建新發展格局中，縣域規劃質量直接關乎中國經濟的韌性與活力。通過“十五五”規劃科學布局特色產業集群，引導要素向縣域流動，既能破解傳統縣域產業低端化、人口空心化的困境，又能形成與城市群錯位發展的新增長極，為構建“雙循環”格局筑牢基層經濟基礎。
（三）城鄉統籌發展的核心樞紐
作為城鄉融合紐帶，縣域既是承接城市產業轉移、轉化鄉村資源的經濟循環節點，也是鄉村振興、新型城鎮化等戰略的落地載體。“十五五”規劃通過統籌城鄉空間布局、公共服務一體化和生態共治，打破城鄉壁壘，既解決“三農”問題，又促進要素流動，構建“縣城集聚、鄉鎮節點、鄉村振興”的協調發展新格局。
（四）民生保障與治理創新的前沿陣地
縣域教育、醫療等公共服務供給水平，直接影響城鄉居民收入均衡與共同富裕進程，是筑牢國家治理根基的核心要素。在“十五五”發展新階段，縣域通過統籌發展與安全，健全應急管理體系，完善生態保護制度，既為應對突發風險、守護綠水青山提供制度保障，也在實踐中探索基層治理新路徑，為國家治理現代化積累可復制的鮮活經驗。
02 縣域“十五五”規劃面臨的機遇和挑戰
（一）機遇
國家戰略紅利持續釋放，鄉村振興、新型城鎮化等政策為縣域帶來資金、項目傾斜；數字技術蓬勃發展，助力縣域農業智能化升級、電商直播等新業態興起；消費結構升級促使文旅、康養需求增長，縣域獨特的生態、文化資源迎來開發契機；區域協同發展加速，縣域可承接產業轉移，融入城市群產業鏈分工。
（二）挑戰
縣域產業基礎薄弱，多依賴傳統農業或初級加工，轉型升級面臨資金、技術、人才短缺困境；資源環境約束趨緊，土地、水資源供給不足，生態保護與經濟發展矛盾突出；人口流失嚴重，青壯年勞動力外流導致人口老齡化、空心化，公共服務供給壓力增大；區域競爭激烈，中心城市虹吸效應明顯，加之縣域間同質化競爭，易造成資源浪費，阻礙縣域經濟高質量發展。
03 縣域“十五五”規劃編制要點
（一）戰略分析：解構發展基底，洞察內外環境
厘清內部家底，識別發展優劣勢。系統分析“十四五”規劃執行情況，重點評估經濟增長、產業結構、民生改善、生態環境等關鍵指標的完成度，總結成功經驗與短板。結合縣域區位特點，深入分析自然資源、經濟基礎、社會文化等稟賦條件，同時診斷要素制約、結構失衡、制度約束等發展瓶頸，為科學規劃提供依據。
研判外部環境，捕捉機遇與風險。主動對接“雙碳”、鄉村振興等國家戰略及省級規劃，如納入城市群的縣域，可借力核心城市產業外溢紅利。對比周邊縣域產業布局，在區域分工中尋找差異化定位空間，避免同質化競爭。同時，預判技術變革、經濟周期波動、環境約束等外部挑戰，為規劃預留動態調整空間。
通過內外部環境的系統分析，精準把握縣域發展的優勢與短板、機遇與挑戰，為戰略定位提供科學支撐，確保規劃既立足當下又引領未來。
（二）戰略定位：錨定區域坐標，凸顯獨特價值
科學精準的戰略定位是縣域“十五五”規劃編制的核心，決定規劃的科學性、前瞻性和可操作性，為縣域未來五年的高質量發展提供方向指引和路徑遵循。通過系統研判國家戰略導向、省域功能布局和區域協同需求，立足縣域區位條件、資源特色和產業現狀，科學界定其在區域發展中的獨特價值。重點把握國家戰略承接度、區域協作參與度、自身優勢轉化度，明確戰略定位，避免低水平同質化競爭，構建優勢互補的錯位發展格局，推動資源要素高效配置與縣域高質量發展。
（三）目標體系：構建多維架構，明確發展愿景
對接國家、省市戰略要求，設置GDP增速、碳排放強度降低率、居民收入增長率等基礎性指標，構建涵蓋經濟發展、創新驅動、綠色生態、民生福祉、安全保障的多維目標體系，確保發展方向與上級規劃同頻。實行“預期性+約束性”指標管理，通過定量與定性結合，增強科學性與可操作性。同時，立足縣域資源稟賦與戰略定位，探索構建個性化指標體系，以差異化設計凸顯區域特色，如特色產業縣側重特色產業年產值、旅游強縣強化年接待游客和旅游收入等特色指標，強化發展導向作用。
（四）重點任務：聚焦攻堅領域，優化資源配置
1.培育新質生產力，推動產業升級
緊扣新質生產力培育與產業升級，緊密結合實際，堅持目標與問題導向，加快布局一批具有全局性、前瞻性的現代化產業項目，因地制宜改造傳統產業、發展戰略性新興產業，聚焦數字化轉型賦能產業升級，加快形成新質生產力，構建現代化產業體系。強化科技創新引領，建立產學研協同創新中心，支持企業技術改造和產品升級，發展生物醫藥、新材料等高新技術產業。同時，完善產業配套，加強園區基礎設施建設，優化營商環境，吸引優質企業落戶，形成產業集群效應。通過產業鏈、創新鏈、人才鏈深度融合，推動縣域經濟向高質量發展。
2.推動區域協同，促進城鄉融合發展
主動融入國家和省、市區域發展戰略，精準定位縣域在區域格局中的角色。產業上強化產業鏈協作，推動集群發展；交通上共建跨區域設施，實現互聯互通；生態上建立聯防聯控機制，共治環境污染；公共服務上推動教育、醫療等資源共享。同時深化與周邊縣域全方位合作，深度融入區域發展大局。立足縣域城鄉連接樞紐區位，構建“縣城-中心鎮-特色村”三級體系。以產業協同為核心，推動三產融合發展，以數字賦能鄉村振興。深化戶籍、土地等制度改革，暢通人才、技術等要素城鄉雙向流動，推進縣城新型城鎮化。堅持適度超前、補短強弱、整體優化原則，夯實新型基礎設施，推進交通、能源、水資源、市政等基礎設施網絡建設，構建現代化基礎設施體系。
3.踐行綠色低碳轉型，引領高質量發展
聚焦“雙碳”戰略導向，確保2030年前如期實現碳達峰目標。建立能耗雙控向碳排放雙控轉型機制，銜接碳達峰碳中和目標，構建碳排放強度與總量考核制度。優化能源結構，大力發展太陽能、風能、水能、生物質能等清潔能源，提高清潔能源在能源消費結構中的比重。推進能源節約和高效利用，加強工業、建筑、交通等領域的節能降耗，降低單位地區生產總值能耗和碳排放。健全綠色制造體系，倡導綠色生活方式，加強生態文明宣傳，營造全社會參與綠色發展的氛圍。嚴守生態紅線，加強生態系統保護修復，打好藍天、碧水、凈土保衛戰，筑牢生態屏障。
4.大力提振消費，激發經濟活力
緊扣國家擴大內需戰略，結合縣域自身實際，深入分析消費現狀，找準瓶頸短板。落實國家增收行動，推動工資性收入增長，完善生育養育保障，從而提振城鄉居民消費信心。鞏固汽車、家電等傳統消費，落實以舊換新政策，完善農村物流體系，推動縣域消費擴容升級；培育縣域直播、即時零售等新興模式，發展無人零售等數字消費新業態，打造夜間經濟場景。同時著力優化服務消費供給，聚焦“一老一小”需求，發展社區養老、托育服務，提升文旅、醫療等服務質量。通過健全縣鄉村三級流通網絡，改善消費環境，鼓勵綠色、智能、健康等品質消費，促進消費向高端化、多樣化升級，全面釋放縣域消費潛力，為經濟高質量發展注入新動能。
5.進一步全面深化改革，推進高水平開放
以融入全國統一大市場為先導，統籌推進重點領域改革與制度創新。著力提升政務服務效能，持續優化營商環境，深化投融資體制改革，拓寬企業融資渠道，強化人才引進和科技成果轉化機制。同時，深化國有企業改革，健全民營經濟發展機制，激發市場主體活力，為縣域經濟高質量發展注入強大動力。主動對接國家區域發展戰略，全面融入國家、省市對外開放布局，強化開放平臺建設，打造產業園區和跨境電商園區。創新開展精準招商引資，靶向制定招商政策，打好“主動仗”。支持企業開拓國際市場，培育外貿綜合服務企業，發展跨境電商等新業態，推動縣域產品“走出去”。
6.提升民生保障，優化社會治理水平
緊扣縣域民生短板，聚焦人民群眾共同期盼，重點推進基礎性、普惠性、兜底性民生建設。著力提升就業質量、均衡教育資源、完善健康服務、健全社會保障，讓發展成果更好惠及群眾，切實增強百姓獲得感、幸福感、安全感。以鑄牢中華民族共同體意識為主線，加速推進法治社會建設，緊扣重點領域與關鍵環節，靶向補齊短板、堵塞漏洞、消除隱患，全面筑牢公共領域安全防線；強化防汛防災應急體系建設，精準防范輿情風險、妥善處置熱點問題；以完善社會治理體系為抓手，提升治理現代化效能，持續鞏固社會和諧穩定的良好局面。
（五）項目謀劃：布局重大項目，夯實發展支撐
緊扣國家重大戰略和省市發展規劃，聚焦產業轉型、基礎設施、城鄉統籌、生態文明、社會民生等重點領域，精準謀劃項目。同時，深入調研縣域資源稟賦和發展需求，開展科學論證，確保項目符合實際、前瞻性強、可行性高。在此基礎上，深入研究國家和省市政策導向，吃透政策紅利，爭取政策支持和資金保障。此外，建立完善的重大項目儲備數據庫，對項目進行分類管理，實時更新項目信息，確保儲備項目數量充足、質量優良。強化土地、資金、人才等要素保障，加強項目全生命周期管理，強化協調服務，推動項目按時序推進、盡快投產達效，為縣域高質量發展提供有力支撐。
04 結 語
在編制縣域“十五五”規劃時，需突破慣性思維，深度挖掘縣域經濟增長潛力，精準定位發展新“突破口”。立足資源稟賦、產業基礎和發展階段差異，科學研判區位優勢與短板，在生態保護、產業升級、城鄉融合等領域，探索符合縣域特色的高質量發展最優路徑，以創新思維激活內生動力，推動縣域經濟實現質效躍升。
