當前，我國處于經濟社會發展的新常態時期，也是全面建設小康社會的決勝期。特色小鎮建設為我們提供了產業發展新平臺、“四化同步”新載體和新型城鎮化供給側改革新抓手，具有重要的時代性意義。當前和今后一個時期，是推進特色小鎮建設的關鍵時期。我們研究發現，當前特色小鎮建設熱情高漲，各級政府也推出了一系列支持政策，取得了很大成效，但政府、企業和相關支持部門在認識上還存在一定的偏差，我們需要回歸特色小鎮的價值本位，從“產城人文”四位一體的視角出發，系統性設計特色小鎮的支撐架構，有效促進特色小鎮健康發展。
當前我國特色小鎮建設存在一些亟待解決的問題
（一）行政主管機構多頭，基本申報條件存在分歧，給特色小鎮的申報和推進工作帶來了較大困擾
關于特色小鎮建設政府文件主要包括住房和城鄉建設部2016年的147號文、221號文和2017年的81號文、102號文，國家發展改革委2016年的2125號文、2604號文和2017年的102號文，以及國家體育總局2017年73號文和國家林業局2017年110號文，其關鍵詞主要涉及建制鎮、非鎮非區、建設銀行(601939,股吧)、國家開發銀行、千企千鎮、光大銀行(601818,股吧)、特色小鎮試點等。上述一系列重要文件的發布，給特色小鎮建設注入了越來越多的新動力(310328,基金吧)，也帶來了越來越多的新疑問。
首先，主管行政機構出現了多頭特征。很多人都在問主管部門是誰，究竟是住房和城鄉建設部、發展改革委，還是一些協會，國家體育總局、林業局特色小鎮與住房和城鄉建設部、發展改革委、財政部倡導的特色小鎮有什么區別。因此，在特色小鎮申報工作中，有的地區是發展改革委（局）牽頭，有的地區是住建廳（局）在牽頭，目前有的體育局、林業局也分別在獨自牽頭做。其次，支持資金究竟從哪里來。關于特色小鎮專項建設資金，是住房和城鄉建設部聯合某機構下發，還是來源于發展改革委專項建設資金，還是財政部中央預算內資金，還是一些商業金融機構或一些協會下屬的投資機構，存在一定程度的混亂。第三，建制鎮還是非建制鎮。發展改革委的相關通知一般明確表示特色小鎮分兩種，建制鎮和非建制鎮，但住房和城鄉建設部發布的第一批特色小鎮名單中全是建制鎮，第二批通知也要求是建制鎮，非建制鎮已經不再接受申報。
總之，在主管部門、支持資金來源、建制鎮還是非建制鎮等方面出現了多頭領導和多種說法，甚至有的說法相互矛盾也自相矛盾，這給特色小鎮申報和建設推進工作帶來了較大困擾。比如，一大批按照非建制鎮規劃設計的特色小鎮面對住房和城鄉建設部第二批特色小鎮的通知只能望之興嘆，目前這些非建制鎮特色小鎮投資主體最期待的可能是發展改革委牽頭的“千企千鎮”工程，但目前關于相關支持基金如何申報尚無明確的指導文件。
（二）開發區模式傾向凸顯，存在將特色小鎮建設作為招商引資“風口”和指標任務逐級下派傾向
首先，地方政府和企業對政策理解存在不同程度的偏差，且越往基層越嚴重。一些地區將特色小鎮概念無限擴大，將一些新規劃的農業項目、教育項目、工業項目、安置項目、生態保護項目等都冠以特色小鎮的名義；有些地區想借助特色小鎮的概念來爭取款項改造舊城區；有的地區想借助特色小鎮的概念來解決道路交通、污水處理問題；還有些地區急于搞特色小鎮，抓住任何一個產業或行業的名字，或某房地產樓盤的名字都直接披上特色小鎮的外衣。
其次，一些地方將特色小鎮建設作為開發建設和投資拉動的“風口”，依然是開發區式的行政主導，存在政府大包大攬、盲目追求短期政績傾向。一些地方習慣于投資驅動思維，習慣于建設產業園區的傳統模式，仍以地方國企和政府投資平臺為主體，潛藏著巨額政府債務風險。一些地方政府貪大、求多、圖快，追求短期利益和表面形象變化，而對于特色小鎮培育周期、投資規模、完成數量設置過高要求。為急于出成果、忙于出政績，一些經濟發展基礎比較一般的地級市也提出要打造數十個特色小鎮。
第三，一些地方政府存在計劃經濟思維，要求逐級下派分配任務，完成某些數量指標。有些地方要求各市、區、縣均要選擇出各自的特色小鎮培育試點，計劃形成所謂“省、市、縣分級創建的特色小鎮格局”。這種分級創建的思路聽上去很美，尤其是將特色小鎮按行政級別分為不同的層次后，看上去很具有層次性、邏輯性和可操作性。但是，這與國家要求集中力量重點培育基礎條件較好的特色小鎮的初衷并不一致。尤其是，在中西部落后地區，這種分級創建的思路和“撒胡椒面”式的配置有限優質資源沒有多大區別，這很有可能造成新的投資浪費和爛尾工程。
（三）市場主體定位不準，存在將特色小鎮作為“拿地拿錢”的招牌和盲目跟風現象
首先，政府對投資主體的地位和作用認識不足。特色小鎮相關通知中明確要求“政府引導、市場（企業）主導”，但一些地方政府認為一些“穩賺不賠”的生意尤其是一些壟斷性的收費項目必須由政府牽頭來做，將一些難度大、賺錢少、周期長甚至賠錢的項目讓企業來主導，這顯然難以成功。有的政府在與社會資本合作過程中在特許經營、合理定價、財政補貼等方面會擔心承擔很多責任，或者擔心一些稅收來源消失，拒絕與社會資本進行合作，持觀望態度。有些政府甚至“無為而治”，給出一片荒地，要求投資企業完全“自投、自建、自運營”，還要求過一段時間后進行“移交”，這完全是將政府本應該承擔的一些基礎公共設施和服務責任轉嫁給了投資企業這個“冤大頭”。事實上，只有政府和企業認清職責、站好位置、深度合作，才能將特色小鎮建設運營成功。
其次，投資主體對自身定位存在偏差，存在借助“特色小鎮”概念“拿錢拿地”的傾向。尤其是一些房地產企業，因為具有投資資金，所以誘導政府合作建設特色小鎮，但真實目的可能是要拿地和拿政府貼息貸款，并沒有打算對特色小鎮的“產業、文化、旅游、社區功能”進行系統性的投資、運營，還美名其曰從“生活側”入手，事實上是搞住宅小區建設，而對小鎮未來主導產業的設計則主要是根據地方政府領導的偏好來進行，目的是形成能順利通過的方案，而不是發展可以支撐小鎮發展的產業。
第三，盲目跟風，創新不足，存在一定程度的簡單模仿照搬照抄現象。特色產業是支撐特色小鎮可持續發展的生命力，也是特色小鎮賴以存在的基本理由。一些地方對本地特色產業、資源稟賦、文化遺存等比較優勢認識和挖掘不深，不顧發展階段、經濟水平和特色小鎮生成與發展的基本規律，所確定的產業和功能脫離實際，在發展模式上簡單模仿、生搬硬套，在建設標準和行動步驟上盲目設定，希望通過稅收優惠、資金補貼、用地傾斜等優惠政策來維持小鎮運轉。
有序推進我國特色小鎮持續健康發展的政策建議
綜上所述，我國特色小鎮建設具有重要意義，但在推進過程中出現了一些“成長的煩惱”。未來，我們應充分理解中央精神，回歸特色小鎮的基本價值，正確處理政府和市場主體的關系，客觀看待房地產企業投資特色小鎮的行為，建立有效的約束和激勵機制，為特色小鎮建設系統性保障。
（一）理解中央精神，回歸特色小鎮基本價值，分區、分類打造“生產、生活、生態”融合的美麗小鎮
首先，特色小鎮分為建制鎮和非建制鎮兩類。兩類的區別在于一個是已經存在的具有鎮級政府管轄的空間，一個是政府或企業打造的“非鎮非區”“產城人文”深度融合的新型發展平臺，是經濟轉型升級的新空間。目前，住房和城鄉建設部主推的是建制鎮，發展改革委和其他相關部門注重推非建制鎮。
其次，特色小鎮建設需要“產城人文”并重。不能因為產業是特色小鎮的核心就忽視生活、生態方面的功能完善，否則容易造成人口吸引力不足。不能因為關注盈利模式就忽視生態保護、資源節約、文化傳承等方面的考慮，這會影響小鎮宜居品質和社區成熟度的長遠發展。在大城市和小城鎮均應充分把握特色小鎮建設機遇，在舊城改造、舊廠房更新、舊村莊美化等方面可以適當切入，不盲目包裝，但也不排斥此類項目包含在特色小鎮建設中。
第三，特色小鎮建設需要選擇性重點培育。不能盲目逐級下派創建特色小鎮數量指標。而是應該分區、分類、分階段精心選擇有基礎有條件的項目和地區進行重點培育。在小鎮類型選擇上，東部相對發達地區可以多考慮非建制鎮類特色小鎮建設，尤其是大城市周邊的適合疏解大都市功能的發展平臺。中西部相對落后地區可以適當多考慮具有區位和特色產業資源優勢的建制鎮進行更新打造。在金融支持上，建議國家給予適當傾斜，比如由國家發展改革委牽頭成立“東北、西北、邊疆特色小鎮產業投資基金”。
（二）正確處理政府和市場主體的關系，建立長期良性互動的體制機制
首先，特色小鎮建設是一個系統工程，需要政府與企業的深度合作。地方政府不能將特色小鎮作為爭取有關部門資金的手段，而忽視對建設內容、主體、方式等方面的研究和引導。企業也不能認為既然是市場主導、企業為主體，就忽視政府的作用，尤其是不顧及政府的公益性事業要求，完全按照市場法則來行事。
其次，政府應多掌控全局，企業應多關注運營維護。政府在特色小鎮建設推進過程中，應全面關注產業支撐、公共服務、社會治理、農村勞動力轉移等重點內容，并在基礎公共設施和服務上，如基礎道路、污水處理、供電、供熱、供水等方面承擔相應的責任。企業則應在產業植入、資本引入、管理導入等方面從商業可持續性角度加大投入力度。
第三，根據不同建設階段，政府和企業關系應動態調整。在小鎮建設初期，要由政府牽頭提供基礎公共設施服務，充分發揮財政資金的引導作用。在小鎮建設的中后期階段，要積極引入專業運營商和產業運營機構，及時補充、提升小鎮的生產功能和生活服務功能。即政府的重點作用是“扶上馬且送一程”，專業投資運營機構的重點職責是及時從政府手中接過投資、建設、運營的“接力棒”。總之，不同階段需要不同的主體發揮出自己的獨有功能，戮力同心、合力共建。
（三）客觀看待房地產企業投資特色小鎮的行為，糾正房地產化傾向
首先，房企自覺轉型建設特色小鎮值得鼓勵，并已有成功案例。房企自發轉型建設的特色小鎮，若規劃建設運營得當，完全可以實現特色小鎮的全部價值，不宜將房地產企業“妖魔化”。藍城公司的春風長樂小鎮、嵊州農業小鎮，萬科公司的良渚文化小鎮等均取得了不同程度的成功。因此，對值得提倡的房地產企業建設的特色小鎮應給予其他類型投資企業同樣的激勵政策。
其次，要嚴格控制部分企業的“房地產化”風險。無論特色小鎮的建設主體是否為房地產企業，均應嚴格把控住宅用地的配給比例，認真研究小鎮常住人口規模、吸引人口來源和相關配套服務的供給。強化小鎮特色產業的支撐，重點考察小鎮產業的資源稟賦基礎、市場需求及規模和公共設施服務支撐能力。
第三，利用房地產企業資金雄厚，對生活服務業運營相對專業的特征，探索生活性服務業的政策創新。比如在房地產企業所建設的特色小鎮中，允許民辦醫療、養老服務、民辦學校實行經營者自主定價，將合格的私營醫療機構納入指定的醫療保險范圍。借助特色小鎮發展平臺，推進醫師執業注冊制度改革和醫務人員多點執業，確保民辦機構在人才引進、職稱評定、科研課題上與公立機構具備平等待遇。
（四）建立有效的約束和激勵機制，促進特色小鎮有序共享發展
首先，嚴格按照國土資源規劃、城市發展規劃推進特色小鎮建設，增強政府及相關管理部門的責任感。堅持超前規劃，在推進“多規一體”的基礎上，合理劃定小鎮生產、生活、生態空間布局，創造可持續發展的“宜居、宜業、宜游”的新空間載體。
其次，適當擴大特色小鎮管理權限，建立有效約束機制，不斷增強投資運營主體的成就感。對納入特色小城鎮建設范圍的建制鎮要逐步實現財權、地權、事權、人權等有序下放，其管理職能和權限可按照縣城或特大鎮對待。可允許非建制鎮類的特色小鎮成立具有一定權限的特色小鎮管理委員會。創新政策激勵機制，改變政策扶持資金的發放時序，對于創建合格的特色小鎮及時給予資金等獎勵，而不是對僅處于概念階段的特色小鎮就盲目給予資金支持。
第三，要充分發揮特色小鎮的社會效益，增加就業和居民收入，不斷提升小鎮及周邊居民的獲得感。特色小鎮建設者要有一定的社會責任感，讓小鎮所在地區的農民和村集體參與到小鎮建設中，要在社會事業方面確定長期投入機制，切實貫徹執行共享發展理念。可通過土地或資金入股等方式，建立長期有效的開發收益分享機制，可確定一定的收益分紅比例用于小鎮生態、生活環境的改善。著力打造“小鎮政府、企業、市民”的利益共同體。
