田園綜合體的出現，是伴隨現代農業發展、新型城鎮化、休閑旅游而發展起來的“農業+文創+新農村”開發的新模式，是一種大勢所趨，它是區域經濟社會和農業農村發展到較為發達新階段的產物，對中國農村農業發展有著跨時代的意義。本文梳理田園綜合體歷史沿革，分析其現狀、政策并預測田園綜合體發展前景，為田園綜合體的實踐提供一定幫助。

一、田園綜合體提出背景

我國經濟發展進入新常態，地方經濟增長面臨新的問題和困難，尤其是生態環境保護的逐步開展，對第一、二產業發展方式提出更高的“質”的方面要求，農業在此大環境下既承擔生態保護的功能，又承擔農民增收農業發展的功能。

在這樣的宏觀背景下，田園綜合體應運而生。2017年2月，中央“一號文件”首次提出了“田園綜合體”這一新概念，文件指出“支持有條件的鄉村建設以農民合作社為主要載體、讓農民充分參與和受益，集循環農業、創意農業、農事體驗于一體的田園綜合體，通過農業綜合開發、農村綜合改革轉移支付等渠道開展試點示范”。自此，田園綜合體建設上升為國家戰略，各地區都積極投入到“田園綜合體”的建設當中。

二、田園綜合體試點發展現狀

田園綜合體目前已成為國家關注和政策推動的一個著力點所在，發展田園綜合體既是滿足人們休閑旅游需求，又是振興農村經濟，縮小城鄉二元差距的一種戰略發展決策。田園綜合體成為繼特色小鎮之后的又一風口。目前18個省份已率先試行，我們就當前已獲批的國家級田園綜合體項目，進行現狀數據分析。

根據2017年財政部印發的《關于開展田園綜合體建設試點工作的通知》（財辦〔2017〕29號），確定河北、山西、內蒙古、江蘇、浙江、福建、江西、山東、河南、湖南、廣東、廣西、海南、重慶、四川、云南、陜西、甘肅18個省份開展田園綜合體建設試點，項目共有26個，其中單個省份有2個國家級田園綜合體項目的河南、湖南、浙江、廣東、內蒙古、江蘇、海南、江西8個省份多為傳統農業大省。

從試點省市的地區的分布來看，多分布在二線以下城市，分布相對較散，東南沿海分布較多，占據半壁江山，其次是西南，占比為23%，中部和西北占比較少。

從田園綜合體的特色產業，田園綜合體的重要任務是保障基礎農業、發展當地特色農業，同時兼具農業觀光、特色農產品旅游多重功能。由于地理位置、種植經驗不同，各地區農業生產基礎建設差異明顯，如云南保山以糧食生產為主、特色農產品為輔，而海南海口由則主要生產蔬菜、水果；廣西南寧品類較為齊全，糧食、果蔬、肉類及乳制品都有涉及。

從田園綜合體試點的用地規模來看，項目打造有利于盤活農村土地，促進土地市場的有效流轉，一般而言，對土地面積的需求較多，從已獲批的國家級田園綜合體項目來看，其規劃用地面積主要集中在10-30K㎡以內，多選擇在農業基礎較好、土地資源豐富的縣市。

三、田園綜合體政策匯編（截至2018年12月）

（一）指導性政策一覽

2017年2月5日，國務院發布《關于深入推進農業供給側結構性改革加快培育農業農村發展新動能的若干意見》（2017年中央一號文件）。文件提出，支持有條件的鄉村建設以農民合作社為主要載體、讓農民充分參與和受益，集循環農業、創意農業、農事體驗于一體的田園綜合體，通過農業綜合開發、農村綜合改革轉移支付等渠道開展試點示范。這是“田園綜合體”首次被寫入政策文件之中，這也是“田園綜合體”建設的開端。

隨后，2017年6月5日，財政部發布《關于開展田園綜合體建設試點工作的通知》（財辦〔2017〕29號）。文件提出，立足資源稟賦、區位環境、歷史文化、產業集聚等比較優勢，圍繞田園資源和農業特色，打造農業產業集群；利用“旅游＋”、“生態＋”等模式，開發農業多功能性，推進農業產業與旅游、教育、文化、康養等產業深度融合，開發田園綜合體產業體系。并且，文件確定了首批國家級田園綜合體的18個試點地區，試點地區中囊括此前農村綜合改革的試點地區，即可解讀為田園綜合體是農村綜合改革的助力之一。在財政部的主導下，田園綜合體建設自2017年6月起，在全國掀起了一批熱潮，各試點地區紛紛籌備數個田園綜合體項目以參與國家級田園綜合體競選，部分地區設立省級田園綜合體。

財政指導政策：財政部發布《關于做好2017年田園綜合體試點工作的意見》（財辦農〔2017〕71號），這是關于田園綜合體財政補貼的指導性文件。71號文件提出：

• 各試點地方要創新財政投入方式，積極探索推廣政府和社會資本合作，綜合考慮運用先建后補、貼息、以獎代補、擔保補貼、風險補償金等，撬動金融和社會資本投向田園綜合體建設；
• 鼓勵各類金融機構加大金融支持田園綜合體建設力度，積極統籌各渠道支農資金支持田園綜合體建設。嚴控政府債務風險和村級組織債務風險，不新增債務負擔。

根據2017年6月，財政部發言人答記者問及已公布的國家級田園綜合體獲得的獎補金額，財政部對于田園綜合體試點的補助方式為，連續扶持三年，每年獎勵6000-8000萬元。

用地指導政策：根據此前國土資規〔2017〕10號文及國務院發布2018年中央一號文件，對田園綜合體建設過程中涉及的農村用地的流轉提出總的指導方案：

• 探索農村集體經濟組織以出租、合作等方式盤活利用空閑農房及宅基地；鼓勵采取入股、聯營等方式，重點支持農村新產業新業態和農村一二三產業融合發展；
• 鼓勵采用長租等形式流轉耕地。還可運用增減掛鉤機制。城市周邊耕地開墾為鄉村建設用地（含宅基地），較邊遠地區且土壤適合耕種的建設用地復墾退為耕地。

目前，農村用地的流轉情況較為復雜，各地區在中央提出的總體用地指導政策下進行探索。

（二）建設適用政策匯編

自2017年中央一號文件提出推進田園綜合體以來，各部委積極出臺各項相關政策，除了前文提及的統籌性政策文件以外，也有不少針對于田園綜合體內一二三產業適用的政策文件，下表匯集了田園綜合體相關產業適用政策。可以看出，政策支持產業主要集中在休閑農業、現代農業、鄉村旅游及鄉村創業服務幾大類中。

（三）地方政策匯編

2017年6月5日，財政部發布了《關于開展田園綜合體建設試點工作的通知》，確定河北、山西、內蒙古、江蘇、浙江、福建、江西等18個田園綜合體試點省份。絕大部分地區制定了一系列推動田園綜合體發展的地方政策。

四、田園綜合體發展前景預測

（一）資金規模

根據財辦〔2017〕29號文件，共18個田園綜合體試點省份，每個省份數量控制在1—2個。若建設成效較好，符合政策要求，可逐步納入國家級試點范圍。解讀文件，第一批國家級田園綜合體試點項目至多有36個。

根據已披露的10個田園綜合體試點來看，平均投資額在16.21億元左右，即可預期年國家級田園綜合體的總投資額突破500億元，將在583億左右。這僅僅只是第一批國家級田園綜合體的投資規模。加上各省（市）的備選項目，預計田園綜合體的投資規模將穩穩突破1000億元。

（二）發展方向

田園綜合體的未來將依據以下三個方向：

1.農業、文化與旅游“三位一體”

產業是田園綜合體的基礎。完善的田園綜合體應是一個包含農林牧漁、加工、制造、餐飲、旅游等行業的三產融合體和城鄉復合體。

近年來國內休閑農業與鄉村旅游熱情正盛，而田園綜合體作為鄉村游升級的高端發展模式，更多體現的是旅游+地產發展思路。未來，田園綜合體是將休閑農業鏈條做深、做透，并融合文創，甚至發展進一步拓寬至科技、健康、物流等更多維度。未來很長一段時間，“農業+文創+旅游”的田園綜合體模式將會大放異彩。

2.田園、休閑與社區的融合

田園綜合體是產業經濟結構多元化，由單一產業向一二三產業聯動發展，從單一產品到綜合休閑度假產品開發升級，從傳統住宅到田園體驗度假、養老養生等為一體的休閑綜合地產的土地開發模式升級。在一定的地域空間內，將現代農業生產空間、居民生活空間、游客游憩空間、生態涵養發展空間等功能版塊進行組合，并在各部分間建立一種相互依存、相互裨益的能動關系，從而形成一個多功能、高效率、復雜而統一的田園綜合體。而現代農業無疑是田園綜合體可持續發展的核心驅動。

田園綜合體作為原住民、新移民、游客的共同活動空間，在充分考慮原住民的收入持續增收的同時，還要保證外來客群源源不斷的輸入，既要有相對完善的內外部交通條件，又要有充裕的開發空間和有吸引力的田園景觀和文化等。田園綜合體做成的方式、選址方式、產業之間關聯度、項目內容如何共存、要有并行；運營模式、物質循環、產品關聯度、品牌形象都需要考慮。

未來的田園綜合體建設更主張企業參與、城市元素與鄉村結合、多方共建的“開發”方式，創新城鄉發展，促進產業加速變革、農民收入穩步增長和新農村建設穩步推進，重塑中國鄉村的美麗田園、美麗小鎮。一方面強調跟原住民的合作，堅持農民合作社的主體地位，農民合作社利用其與農民天然的利益聯結機制，使農民不僅參與田園綜合體的建設過程，還能享受現代農業產業效益、資產收益的增長等。另一方面強調城鄉互動，吸引都市客源去旅居與休閑，滿足城市人口對休閑及社區的生活。

3.打造養老養生基地

2018中央一號文件提出了，建設鄉村養生養老基地，豐富鄉村旅游業態和產品，打造各類主題鄉村旅游目的地和精品線路，發展富有鄉村特色的民宿和養生養老基地。

近來年，隨著城市生活壓力的加大，追求綠色生態美麗鄉村生活已經成為市民的一大時尚，清新的空氣、潔凈的水源、新鮮且無污染的食物、緩慢的生活節奏都是都市人追求的養生必要元素。并且鄉村休閑養老并不是單純地讓老人回到農村環境中去生活，而是在有優美鄉村環境的居所中為需要養老的人士提供一個全方位保障的生活場所，實現“快樂養生，健康養老。

田園綜合體是可以打造養老養生基地的最佳場所。從生態環境建來看，田園綜合體良好的養生環境基礎，具有天然綠水青山的生態環境，空氣清新，植被覆蓋率高，遠離城市的污染及交通擁堵。從食材健康程度來看，田園綜合體提供綠色、有機、健康的鮮活農產品保證食品安全。從康養產業的發展來看，田園綜合體作為農業發展的高級階段和發展形態，其產業屬性上具有第一產業、第二產業和第三產業的復合性，可建設養老養生會所，并具有一定的客源，可確保康養產業的發展及產業鏈的延伸。

豐富的田園綜合體的產品能覆蓋整個養生養老的過程，這就意味著，田園綜合體一頭連著鄉村的美麗和活力，通向都市人的世外桃源和田園夢想，人民可以到此體驗康養、度假等休閑生活；另一頭連著鄉村商業價值的提升，能更好地帶動新農村的發展。