鄉(xiāng)村振興是黨和國家作出的重大決策部署，各級(jí)政府要將實(shí)施鄉(xiāng)村振興擺在優(yōu)先位置。縣域作為我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)政策執(zhí)行落地的最主要單元，該如何實(shí)施鄉(xiāng)村振興？為此，此文圍繞縣級(jí)政府如何規(guī)劃和實(shí)施鄉(xiāng)村振興規(guī)劃進(jìn)行了專題研究。
一、縣級(jí)層面鄉(xiāng)村振興規(guī)劃的內(nèi)容
根據(jù)2018年中央一號(hào)文件《中共中央 國務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》，鄉(xiāng)村振興主要是從農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)、生態(tài)環(huán)境、農(nóng)村文化、鄉(xiāng)村治理、農(nóng)村社會(huì)、脫貧攻堅(jiān)這六方面來實(shí)施振興舉措，當(dāng)然具體內(nèi)容非常多。除了東北黑土地保護(hù)、近岸海域治理等極少內(nèi)容不是每個(gè)地區(qū)都涉及，其他絕大部分內(nèi)容基本都是各個(gè)縣都涉及到的。因此，此處談縣域鄉(xiāng)村振興規(guī)劃的內(nèi)容，指的是縣級(jí)政府在實(shí)施鄉(xiāng)村振興方面的主導(dǎo)權(quán)限問題，即哪些內(nèi)容是需要縣級(jí)層面來詳細(xì)規(guī)劃的？
中央一號(hào)文件對(duì)鄉(xiāng)村振興的各方面都提到了，對(duì)于具體事項(xiàng)，雖然沒有很詳細(xì)到操作層面，但基本都指明了要求/目標(biāo)/方向，足以為縣級(jí)層面實(shí)施鄉(xiāng)村振興來提供指導(dǎo)。此外，省級(jí)層面也出臺(tái)了相應(yīng)的指導(dǎo)文件，這也為縣級(jí)層面提供了更進(jìn)一步指導(dǎo)和執(zhí)行要求。
對(duì)于縣級(jí)政府而言，鄉(xiāng)村振興的內(nèi)容雖多，但在很多方面其實(shí)并沒有主導(dǎo)權(quán)，因?yàn)楹芏喾矫妫ㄈ绶ㄖ凄l(xiāng)村建設(shè)、生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)）其實(shí)是由國家層面、省級(jí)層面或者市級(jí)層面就統(tǒng)一制定實(shí)施方案的，縣級(jí)政府更多的是執(zhí)行落實(shí)好上位規(guī)劃！
哪些是縣級(jí)層面（應(yīng)該）具有主導(dǎo)權(quán)的？對(duì)此，中機(jī)院對(duì)鄉(xiāng)村振興的內(nèi)容進(jìn)行了詳細(xì)梳理，結(jié)果如下：
由此可見，在鄉(xiāng)村振興規(guī)劃中，縣級(jí)政府在鄉(xiāng)村治理、農(nóng)村社會(huì)建設(shè)、鄉(xiāng)村文化建設(shè)方面主要是執(zhí)行落實(shí)上位規(guī)劃。需要縣級(jí)政府著重研究并創(chuàng)新思路的內(nèi)容主要是農(nóng)業(yè)、生態(tài)產(chǎn)業(yè)、鄉(xiāng)村文化產(chǎn)業(yè)及產(chǎn)業(yè)脫貧。
二、鄉(xiāng)村振興的兩大困難
兩大困難是指：誰來振興鄉(xiāng)村？錢從哪里來？即，人才的問題和資金的問題。
這兩個(gè)問題是所有地區(qū)都面臨的。其實(shí)一號(hào)文件對(duì)這兩個(gè)問題分別用一節(jié)來闡述，對(duì)于人才及資金來源問題是有明確表述的，但大家仍然覺得很難實(shí)施或很難實(shí)現(xiàn)目標(biāo)。
先說資金問題。總結(jié)起來，鄉(xiāng)村振興的資金來源有：一是財(cái)政資金；二是發(fā)行政府債（本質(zhì)仍然是財(cái)政資金，因?yàn)檎畟罱K都要考財(cái)政資金來還）；三是銀行貸款，主要由中國農(nóng)業(yè)銀行、中國郵政儲(chǔ)蓄銀行、國家開發(fā)銀行、中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行、信用社、村鎮(zhèn)銀行提供資金；四是企業(yè)上市融資；五是建設(shè)用地指標(biāo)調(diào)劑的收益；六是農(nóng)民投工投勞；七是社會(huì)資本。評(píng)估一下各類資金：上市融資太難（算一算一個(gè)縣每年能新增幾家上市公司就明白）；建設(shè)用地指標(biāo)調(diào)劑的收益太少；農(nóng)民投工投勞來抵扣項(xiàng)目建設(shè)資金太麻煩（實(shí)施的成本太高，適用的項(xiàng)目也不多）；銀行貸款太有難度（貸款難的問題一直無解，更何況是投向效益低的農(nóng)業(yè)項(xiàng)目或農(nóng)村基建）；財(cái)政資金可穩(wěn)定投入但總量有限（大部分縣級(jí)財(cái)政都很拮據(jù)，有賴中央財(cái)政支持或省財(cái)政統(tǒng)一調(diào)配）；社會(huì)資金如何吸有待深入研究。因此，財(cái)政資金和社會(huì)資金是鄉(xiāng)村振興的主要資金來源，且社會(huì)資金挑大梁（銀行貸款要通過社會(huì)企業(yè)、個(gè)人來實(shí)施）。
顯然，資金是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，因此鄉(xiāng)村振興要分年實(shí)施，分輕重緩急來實(shí)施。其實(shí)，中央政府也是考慮到這點(diǎn)的，在基本原則當(dāng)中就有一條：堅(jiān)持因地制宜、循序漸進(jìn)原則，既盡力而為，又量力而行，不搞層層加碼，不搞一刀切，不搞形式主義，久久為功，扎實(shí)推進(jìn)。因此，縣級(jí)政府應(yīng)當(dāng)首先全面梳理本縣需要做哪些工作，初步評(píng)估各方面的工程量和資金需求，再根據(jù)輕重緩急和自身能力（財(cái)力和調(diào)動(dòng)社會(huì)資金的能力）來制定年度實(shí)施方案。
其次，中投顧問認(rèn)為還應(yīng)當(dāng)盡可能地吸引社會(huì)資本。在這點(diǎn)上，須明確的是，鄉(xiāng)村振興的主角是各類相關(guān)的社會(huì)主體（企業(yè)、個(gè)人、村民/村集體），而不是政府！政府的主要角色是宏觀組織者、規(guī)則制定者、監(jiān)督管理者。充分發(fā)揮各利益相關(guān)的社會(huì)主體的作用，讓他們都盡可能地參與進(jìn)來，是鄉(xiāng)村振興成功實(shí)施的關(guān)鍵！因此，縣級(jí)政府可以考慮用產(chǎn)業(yè)化思路來解決鄉(xiāng)村振興中的一些硬投入，如河流溝渠水塘治理和維護(hù)、土壤修復(fù)、歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)等可以考慮將修復(fù)/保護(hù)的投入和后續(xù)的開發(fā)利用權(quán)限進(jìn)行捆綁來吸引社會(huì)資金，再如農(nóng)村的生活垃圾治理、生活供水服務(wù)可以考慮借鑒城市的收費(fèi)模式，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園、農(nóng)業(yè)水利、田間硬化道路等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基礎(chǔ)設(shè)施投入是否可以借鑒城市工業(yè)園區(qū)開發(fā)的發(fā)展模式呢？這些有待進(jìn)一步針對(duì)性具體研究。
如何吸引各相關(guān)主體參與進(jìn)來呢？
一是項(xiàng)目本身是能夠有收益、能盈利，這個(gè)不必說，要做的項(xiàng)目自然是有價(jià)值的，有價(jià)值就有受益主體就能找到某種盈利模式。
二是制度改革，一號(hào)文件也就這方面用了一節(jié)進(jìn)行闡述，由于制度/體制機(jī)制的改革創(chuàng)新通常是全國或全省一盤棋的，此處主要針對(duì)縣級(jí)政府如何實(shí)施鄉(xiāng)村振興規(guī)劃，因此就不進(jìn)行深入討論了，但要說明的是，縣級(jí)政府在執(zhí)行和實(shí)施這些制度/機(jī)制時(shí)是應(yīng)當(dāng)根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行微創(chuàng)新的，甚至是走在前面勇當(dāng)探路人。
再來說人才問題。先梳理一下鄉(xiāng)村振興到底需要哪些人才，中投顧問梳理結(jié)果如下：
農(nóng)技推廣人才、教師、鄉(xiāng)村衛(wèi)生服務(wù)人員，這三方面目前國家是有比較完整的體系的，當(dāng)前主要問題是薪資水平較低、人才流失嚴(yán)重，說到底還是錢的問題。文化能人和非遺傳承人等文化技藝人才當(dāng)前主要靠挖掘現(xiàn)有人員并加以扶持，遠(yuǎn)期除了定向培育外（在中高等教育機(jī)構(gòu)開設(shè)相關(guān)專業(yè)）還應(yīng)當(dāng)充分產(chǎn)業(yè)化（通過市場(chǎng)機(jī)制吸引人才，產(chǎn)業(yè)化才是長(zhǎng)久之道）。選派基層當(dāng)書記可以參考村官制度，或是在年輕村黨員中選拔書記。科技人才，可不必完全“擁有”，“共享利用”即可，即村（企業(yè)/合作社/村集體）與科研機(jī)構(gòu)建立合作/幫扶關(guān)系，或者創(chuàng)造條件吸引科技人員來農(nóng)村創(chuàng)業(yè)。農(nóng)業(yè)職業(yè)經(jīng)理人、經(jīng)紀(jì)人，本質(zhì)是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈上的從業(yè)人員，農(nóng)業(yè)發(fā)展自然會(huì)吸引相關(guān)從業(yè)人員，因此這類人員缺乏的核心原因是我國農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)發(fā)展不充分的表現(xiàn)。職業(yè)農(nóng)民，是我國近期及未來一段時(shí)期（10年-20年）農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)（基于土地的種養(yǎng)殖業(yè)）的主要群體，如何解決這類人才的不足問題是需要重點(diǎn)研究的。
關(guān)于新型職業(yè)農(nóng)民，在此要強(qiáng)調(diào)其重要性，因?yàn)楫?dāng)前新型職業(yè)農(nóng)民缺乏并不是簡(jiǎn)單的缺少，缺少僅僅是我國農(nóng)業(yè)當(dāng)前存在諸多問題的一種體現(xiàn)。新型職業(yè)農(nóng)民指以農(nóng)業(yè)為職業(yè)、具有農(nóng)業(yè)專業(yè)技能、收入主要來源于農(nóng)業(yè)的農(nóng)民，簡(jiǎn)單地說就是懂農(nóng)業(yè)的職業(yè)人，農(nóng)民是一種職業(yè)，同律師、電工、司機(jī)等一樣，收入水平達(dá)到社會(huì)正常水平。為啥缺新型職業(yè)農(nóng)民？總的來說就是因?yàn)槲覈r(nóng)業(yè)當(dāng)前發(fā)展水平太低，農(nóng)民的農(nóng)業(yè)收入太少，不僅風(fēng)險(xiǎn)大，還很累，綜合效益遠(yuǎn)不如務(wù)工，因此有技術(shù)有能力的人都不愿意干農(nóng)業(yè)，當(dāng)前干農(nóng)業(yè)（種地）的農(nóng)民大多將農(nóng)業(yè)作為副業(yè)來操持，一個(gè)家庭種著幾畝田地，也就是常說的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)。鄉(xiāng)村振興，農(nóng)業(yè)要突破性發(fā)展，就必須改變當(dāng)前小農(nóng)經(jīng)濟(jì)，讓專業(yè)的職業(yè)農(nóng)民來規(guī)模化經(jīng)營(yíng)，農(nóng)業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益和競(jìng)爭(zhēng)力才能提上去。
如何培育新型職業(yè)農(nóng)民？一號(hào)文件提到了培育途徑，即實(shí)施農(nóng)民培育工程。但中投顧問認(rèn)為應(yīng)該先要弄明白未來誰會(huì)成為職業(yè)農(nóng)民，才能讓培訓(xùn)有的放矢。未來10到20年，我國農(nóng)業(yè)種養(yǎng)殖從業(yè)者主要包含兩類人，一類是不能留在城市而被迫返回農(nóng)村的農(nóng)民工以及一直扎根農(nóng)村的農(nóng)民，一類是將農(nóng)業(yè)當(dāng)成自身事業(yè)來長(zhǎng)期發(fā)展的人，這類人一般是接受過高等教育、熱愛農(nóng)業(yè)的創(chuàng)業(yè)/從業(yè)人員。未來的新型職業(yè)農(nóng)民就來源于這兩類人，如何幫助他們?cè)谵r(nóng)業(yè)領(lǐng)域獲得成功就是新型農(nóng)民培育工程的內(nèi)容。總的來說就是要解決他們發(fā)展過程中的技術(shù)、資金、市場(chǎng)、管理等方面的瓶頸，解決辦法不是簡(jiǎn)單的培訓(xùn)或是單純的政府扶持，而是要更多的靠市場(chǎng)機(jī)制，即農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)（關(guān)于農(nóng)業(yè)社會(huì)化，以后再談）。當(dāng)前各地區(qū)農(nóng)業(yè)發(fā)展進(jìn)程不同，東部地區(qū)比中西部地區(qū)發(fā)展得好，省會(huì)城市周邊比一般縣市發(fā)展得好，因此各縣需要根據(jù)自身實(shí)際情況來針對(duì)性規(guī)劃和施策。
三、鄉(xiāng)村振興的重點(diǎn)
鄉(xiāng)村振興是農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民全方位的振興，無所謂重點(diǎn)不重點(diǎn)，此處說的重點(diǎn)指的是“牛鼻子”問題，如果將該問題解決了，其他問題都迎刃而解或變得容易了，中投顧問認(rèn)為這個(gè)問題就是產(chǎn)業(yè)發(fā)展的問題！此處所述的“產(chǎn)業(yè)”指能夠吸納農(nóng)民就業(yè)、促進(jìn)農(nóng)民增收的產(chǎn)業(yè)，包含農(nóng)業(yè)（種養(yǎng)殖、農(nóng)產(chǎn)品流通和加工、農(nóng)資農(nóng)技及相關(guān)商務(wù)服務(wù)等等）、鄉(xiāng)村旅游業(yè)、鄉(xiāng)村文化產(chǎn)業(yè)等。
農(nóng)民富裕是鄉(xiāng)村振興的最終目標(biāo)，產(chǎn)業(yè)是農(nóng)民富裕的途徑和基礎(chǔ)。
各縣資源稟賦和產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀各異，各縣必須根據(jù)自身實(shí)際情況來規(guī)劃和實(shí)施振興措施。因此，在鄉(xiāng)村振興的產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，縣級(jí)政府是需要仔細(xì)研究的。
對(duì)于本縣產(chǎn)業(yè)發(fā)展問題，縣級(jí)政府需要研究什么？宗旨當(dāng)然是如何提升本地各相關(guān)產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力、如何增加產(chǎn)業(yè)體量、如何增強(qiáng)農(nóng)民參與程度和更多分享產(chǎn)業(yè)發(fā)展成果。具體而言，縣級(jí)政府實(shí)施鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興需研究如下內(nèi)容：
四、縣域鄉(xiāng)村振興規(guī)劃建議
鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是黨和國家的重大決策部署，關(guān)乎我國社會(huì)全面、均衡發(fā)展，中央要求各地將鄉(xiāng)村振興擺在優(yōu)先位置。基于鄉(xiāng)村振興的重要性、內(nèi)容全面性、實(shí)施復(fù)雜性，為成功實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，中投顧問建議縣級(jí)政府在做鄉(xiāng)村振興規(guī)劃時(shí)，做好以下兩點(diǎn)：
一是全面摸排。縣域鄉(xiāng)村振興規(guī)劃，須全面摸清自身當(dāng)前狀況，梳理本縣農(nóng)業(yè)、生態(tài)、鄉(xiāng)村文化、農(nóng)村社會(huì)服務(wù)、鄉(xiāng)村治理、脫貧攻堅(jiān)等方面目前發(fā)展現(xiàn)狀，各領(lǐng)域具體有哪些事情要做、任務(wù)量有多少。
二是制定符合自身能力的實(shí)施方案。鄉(xiāng)村振興不是一兩年就能實(shí)現(xiàn)，須五年、十年堅(jiān)持推進(jìn)，所謂久久為功。事情有輕重緩急，各地區(qū)須根據(jù)自身短板、資源、能力來分步推進(jìn)，所謂分類施策。
