日前，中共中央、國務院印發《鄉村振興戰略規劃（2018－2022年）》（下稱《戰略規劃》）提出，加快農業轉移人口市民化，鼓勵各地進一步放寬落戶條件，區分超大城市和特大城市主城區、郊區、新區等區域，分類制定落戶政策，重點解決符合條件的普通勞動者落戶問題。

 

        業內專家分析，實行超、特大城市分區域制定落戶政策，一方面是鼓勵城鎮化，另一方面是為了避免主城區人口過度集中引發的大城市病等問題。同時也指出，要加快農業轉移人口市民化的進程，需要解決農民進城后的社會保障權益、農村土地權益等二元社會結構問題。

 

        加快農業轉移人口市民化的思路，并不是我國近幾年才提出來的。早在2006年，國務院就發布《關于解決農民工問題的若干意見》指出，農業勞動力向非農產業和城鎮轉移，是世界各國工業化、城鎮化的普遍趨勢，也是農業現代化的必然要求，要求中小城市和小城鎮要適當放寬農民工落戶條件；大城市要積極穩妥地解決符合條件的農民工戶籍問題。

 

        近年來，我國一直在鼓勵有能力在城鎮穩定就業和生活的農業轉移人口舉家進城落戶。2016年8月，國務院印發《關于實施支持農業轉移人口市民化若干財政政策的通知》明確，加大對吸納農業轉移人口地區尤其是中西部地區中小城鎮的支持力度，維護進城落戶農民土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權，支持引導其依法自愿有償轉讓上述權益，促進有能力在城鎮穩定就業和生活的常住人口有序實現市民化，并與城鎮居民享有同等權利。

 

        2016年9月30日，國務院發布《推動1億非戶籍人口在城市落戶方案》要求，“十三五”期間，城鄉區域間戶籍遷移壁壘加速破除，配套政策體系進一步健全，戶籍人口城鎮化率年均提高1個百分點以上，年均轉戶1300萬人以上。到2020年，全國戶籍人口城鎮化率提高到45%，各地區戶籍人口城鎮化率與常住人口城鎮化率差距比2013年縮小2個百分點以上。

 

        中國社科院人口與勞動經濟研究所社會保障研究室主任陳秋霖對界面新聞記者表示，鄉村振興和城鎮化并不矛盾，鄉村振興需要在一定城鎮化基礎上才能更好地實現。

 

        “以前我們的城鎮化不是‘人的城鎮化’，更多的是‘地的城鎮化’，把這個城市發展得挺大，人在這塊地上工作，但是不屬于這個地方。”陳秋霖說，今后改革的方向就是從“地的城鎮化”變成“人的城鎮化”。

 

        盡管在過去5年，我國城鎮化率年均提高1.2個百分點，但城鎮化質量不高、農業轉移人口市民化滯后的問題依然凸顯。

 

        據國家統計局數據顯示，2017年末全國大陸總人口139008萬人，其中城鎮常住人口81347萬人，占總人口比重（常住人口城鎮化率）為58.52%，戶籍人口城鎮化率為42.35%。常住人口城鎮化率與戶籍人口城鎮化率有著16%的差距，意味著仍有2億多的人在城鎮生活，卻沒有城鎮戶口。

 

        中國社會科學院城市發展與環境研究所原所長牛鳳瑞指出，我國常住人口城鎮化率與戶籍人口城鎮化率存在16%的差距，也被部分人詬病為“半城市化”。差距背后的2億多人口構成中更多是新生代農民工，這些人在城市里求學、就業，卻沒有市民的權益，體現了中國城市的二元社會結構。

 

        “部分農業轉移人口生活在城市里，知識文化程度都比較高，一直在城市就業，和農村已沒有太多聯系，對他們而言，農村已回不去，但由于他們沒有正式、公平的市民身份，在城里也不被接納。”牛鳳瑞說，這部分農業轉移人口市民化將大大加快城市化進程。

 

        要加快農業轉移人口市民化，就需要先了解其滯后的原因。牛鳳瑞對界面新聞記者分析，首先是城鄉分割的問題，農業轉移人口戶籍遷移后，社會保障權益不能全部隨著戶籍走，這里也有區域利益的協調問題。其次是農村土地權益問題，包括農民土地承包權、宅基地使用權，以及集體收益分配權。

 

        《戰略規劃》中提出，將不斷擴大城鎮基本公共服務覆蓋面，保障符合條件的未落戶農民工在流入地平等享受城鎮基本公共服務。包括保障農民工隨遷子女以流入地公辦學校為主接受義務教育，以普惠性幼兒園為主接受學前教育；完善就業失業登記管理制度；將農業轉移人口納入社區衛生和計劃生育服務體系，提供基本醫療衛生服務；把進城落戶農民完全納入城鎮社會保障體系等。

 

        在農業轉移人口的土地權益問題上，《戰略規劃》強調，維護進城落戶農民土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權，引導進城落戶農民依法自愿有償轉讓上述權益。加快戶籍變動與農村“三權”脫鉤，不得以退出“三權”作為農民進城落戶的條件，促使有條件的農業轉移人口放心落戶城鎮。

 

        牛鳳瑞說，中央對農村土地已確權登記頒證，如果能把農村居民的土地權益和市民化的權益進行空間的置換，便可以解決很多問題，如承包地的權益可以置換城市里的養老社會保障權益，宅基地的權益可以置換城市里的住房保障等。

 

        “現在的問題是農村的土地權益與市民化的權益并不是一一對應。如北京市的市民化權益和甘肅的土地權益對應不上，這里有區域之間的利益協調問題。”牛鳳瑞說。

 

        《戰略規劃》也提出，區分超大城市和特大城市主城區、郊區、新區等區域，分類制定落戶政策，重點解決符合條件的普通勞動者落戶問題。實際上，此舉在2016年國務院頒發的《推動1億非戶籍人口在城市落戶方案》中也被提及。

 

        按照2014年10月國務院發布的《關于調整城市規模劃分標準的通知》，城區常住人口500萬以上1000萬以下的城市為特大城市；城區常住人口1000萬以上的城市為超大城市。

 

        陳秋霖表示，超、特大城市分區域制定落戶政策的本身有著城鎮化規劃的含義在里面，引導新的人口落戶到郊區、新區，實現更高質量的城鎮化，這個背后考慮了避免城鎮化過程中引發大城市病和發展空間變小等問題。

 

        由于超大城市和特大城市的主城區和郊區、新區之間存在資源差距，有人擔心在部分郊區和新區對農業轉移人口的吸引力不足。陳秋霖稱，主城區和郊區之間的資源差距主要在于基礎設施建設和公共服務，但從發展的角度來看，農業轉移人口從農村到城市的郊區和新區，本身就是一種改善。

 

        “郊區和新區的發展也是通過人群的聚集逐漸提升的，很多地方的郊區也會逐漸變成主城區。公共服務、生存空間等因素直接影響到城鎮化的質量，這個過程中如何有效地規劃城市，是未來需要持續考慮的。”陳秋霖說。