田園綜合體是在我國工業化、現代化發展達到一定階段, 城鄉關系走向融合的背景下提出的, 而十九大“鄉村振興”戰略的提出, 在一定程度上更深化了田園綜合體的內涵。基于對鄉村振興背景, 深刻解讀田園綜合體并分析其建設運營過程的影響因素, 重點從發展動力、目標導向、實施手段三方面對田園綜合體的發展機制構建進行了研究。
改革開放以來, 我國城市發展取得了舉世矚目的成就, 但由于諸多問題, 導致我國鄉村在城鄉關系中處于劣勢, 經濟發展落后。激發鄉村內在活力, 實現鄉村振興已成我國當前城鄉經濟發展的重中之重。2017年, 中央“一號文件”明確提出建設田園綜合體, 十九大, 習近平總書記提出了“鄉村振興”戰略, 2018年更是將“鄉村振興”上升為國家戰略。中央明確提出, 將通過田園綜合體為中國農業農村和農民探索一套可推廣復制的、穩定的生產生活方式, “鄉村振興”將更進一步深化田園綜合體的內涵, 使其成為未來鄉村經濟發展的重要平臺。目前已有18個省市開展了田園綜合體試點工作, 如何協調其發展影響因素, 構建適宜鄉村資源配置、能夠創新引領的發展機制, 實現生態文明、鄉村振興的發展目標, 成為了當下田園綜合體建設發展的關鍵問題。
一、田園綜合體概念解讀及特征分析
(一) 概念解讀
田園綜合體是我國在城鄉一體化格局下, 伴隨工業化、城鎮化的發展階段, 順應城鄉關系由分離走向融合和“鄉村振興”戰略的提出的鄉村開發工程, 是促進鄉村由過去被動接受城市輻射帶動轉向由內在要素激活, 由中央對農業農村發展做出的重大政策創新。
其概念是指:在我國鄉村, 由政府、企業、農民及村民組織推動, 依托廣袤的鄉村田園, 基于美麗鄉村和現代農業, 融入產業整合創新、生產生活生態互動、循環永續發展理念, 通過鄉村風情的保護提升、空間功能的有機復合、企業的現代化運營、公共設施和服務的布局完善、城鄉一體的社區組織構架來實現的新時期鄉村生產生活方式的社會系統。
(二) 特征分析
圍繞農村農民生產生活的方方面面, 田園綜合體將通過鄉村空間環境創新帶動產業優化、鏈條延伸, 構建資源要素集中、功能復合全面、承載力強大的鄉村系統工程, 形成以“田”為基礎、以“園”為支點、以“綜合”為目標的主要特征。
以“田”為基礎:“田”即鄉村經濟持續運行的基礎——土地及農業。明確土地及農業對于農村的基礎性地位, 通過對鄉村豐富的土地資源和農業產業資源的綜合開發, 充分整合資源要素, 拓展農業功能內涵, 釋放鄉村地區生產力和生產關系活力, 為農民就業、創業創造機會。
以“園”為支點:“園”即鄉村生產、生活的外部環境空間。以鄉村外部空間生態環境的保護與利用為支點, 撬動現代農業、旅游觀光、休閑康養產業, 為農業綜合開發的提升注入強勁活力, 使鄉村生態環境與產業相互促進、協調發展, 讓農村不僅成為良好生態的涵養地與保護區, 還能成為農民財富的動力和源泉。
以“綜合”為目標:“綜合體”的概念源自“功能復合”理念, 是未來鄉村現代化的趨勢表現。立足于鄉村物質和精神空間, 傳承和外延鄉村文化內涵, 布局完善公共基礎設施和服務, 有機融合布置空間功能, 發展有產業支撐、人居環境良好、物質和精神文明富足的具有綜合運營能力的現代化鄉村社會系統。這是田園綜合體區別于其他農業項目的核心所在。
二、田園綜合體發展影響因素
田園綜合體的形成伴隨國家農村政策和民間社會環境的共同推動。從2013年田園綜合體的雛形——無錫陽山“田園東方”項目的開建, 到2016年田園綜合體模式得到中央農辦認可, 于2017年寫入中央“一號文件”歷時四年有余, 這個概念還十分年輕。研究結合“鄉村振興”戰略等新的政策及時代背景, 從其概念發展進程出發, 運用歸納法, 從驅動-構想-行動三個階段梳理了田園綜合體發展的影響因素。
(一) 觸發——動力影響因素
田園綜合體作為鄉村新型農業經營主體, 動力來源來自社會多方主體需求的推動, 主要分為以內、外部兩類:從鄉村內部來看, 鄉村經濟發展、農民致富、改善生活條件的主觀需求為主形成了田園綜合體觸發的原生動力。從鄉村外部來看, 外部市場拉動力、政府引導力、社會企業及資本推動力, 形成了田園綜合體發展的外生動力。其中, 伴隨經濟發展、人們消費水平的提高, 人們對鄉村旅游與休閑農業的渴望形成了市場拉動力;政府對三農問題的不斷關注、政策指引構成了政府引導力;社會企業及資本對鄉村產業的敏銳嗅覺及其理念、技術和資本優勢構成了社會企業及資本推動力。內外合力共同推動了田園綜合體進一步的構想形成。
(二) 構想——目標影響因素
構想的不斷深化完善形成了事物的目標框架, 通過從本質、內涵、運轉等目標要素對觸發與實施進行有效的關聯、匹配與銜接, 確保項目的實施具有理念指引和路徑支持。從本質特征來看, 田園綜合體是以“姓農、為農”為核心, 而作為原生動力主體的農民相對于政府和社會企業及資本較為弱勢, 為確保綜合體本質特征的不變, 務必確保其“以農為本”理念的貫徹;從內涵要素來看, 田園綜合體是包含要素眾多, 結合當前社會及政策導向, 應積極踐行產業融合及生產生活生態融合的“多維融合”理念;從協調運轉來看, 應注重生態文明與經濟發展的協調運轉, 堅持循環永續目標理念。目標框架的形成, 又在一定程度上促進具體行動的落實。
(三) 行動——運行影響因素
在理念框架指導下, 具體的對外聯系、對內協調和管理運營將決定田園綜合體發展的規模、質量和效益。從對外聯系來看, 城鄉主體差異的消除、規劃法規的編制實施、項目當地的歷史風物、產業體系等都要結合在內考慮;從對內協調來看, 空間創新推動系統優化, 打破傳統鄉村單一、孤立的空間功能形態, 實現功能空間的有機協調能夠確保鄉村保持有機、良性的高質量運行狀態;從管理運營來看, 多方利益及多向目標的協調、合理規劃目標的實施都依賴于統一、規范的整體管理手段, 以避免利益糾紛, 政策沖突及戰略失誤風險。運行影響因素的合理分析與協調確保了田園綜合體的具體實施, 是田園綜合體科學規劃、良性發展的手段保障。
田園綜合體發展機制構建思路
三、田園綜合體發展的機制構建
機制是協調事物內外各部分之間關系的運行方式, 科學的機制構建確保事物的協調運行, 作用發揮。結合田園綜合體建設及發展過程的主要影響因素, 研究將重點從發展動力、目標導向、運行方式三方面對田園綜合體發展的機制予以構建。
(一) 多方參與、合作共贏的發展動力機制構建
完善的發展動力機制能夠確保田園綜合體獲得持續投入, 高效運轉。結合其觸發過程的影響因素, 歸納出其應形成以政府、企業、農民三方展開, 以合作共贏為目標, 以產業鏈條為主線, 明確自身定位, 積極主動參與, 各取所需、各盡其能的動力協作機制。
1. 農民參與。
田園綜合體的核心目的是為了促進農民增收和鄉村經濟開發。從農民來看, 我國鄉村勞動力資源豐富但素質偏低, 要加大農業技術普及力度, 為適應現代化農業發展需要培養一批文化高、技術強、懂經營、會管理的職業農民, 保證小農戶和現代化農業的有機銜接;從村民組織來看, 深化農村集體產權制度改革, 提高農村組織化程度, 建立有效的利益聯結與分配機制。確保村民合作組織的經營主體地位, 確保農民充分參與并廣泛受益, 嚴防在資金、信息、技術和管理等方面處于弱勢的農民一方在產業開發運營和利益分配過程中被欺騙或擠出、農村集體資產受外來資本侵占控制。
2. 政府引導。
政府既是鄉村開發建設的監管方, 也是引導方。政府應加強國土資源、規劃建設、金融稅務等管理領域的聯系合作, 通過政策的統籌銜接, 支持田園綜合體的全面展開。在資金政策上, 要充分將部門資金與社會資本相結合:一方面改進政府資金投入方式, 提升財政資金的使用效益。另一方面要加強與金融機構、社會資本的對接與合作, 發揮財政與金融資本、社會資本的協同效應;在土地供應上, 一方面在鞏固和完善農村基本經營制度基礎上, 深化農村土地制度改革, 統籌協調農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點;另一方面, 要加強監管, 嚴守土地、生態紅線。綜上, 政府應在有效監管之下, 從產業形態、基礎設施到土地政策等方面發揮政策合力, 高效引導田園綜合體建設。
3. 企業合作。
鄉村開發引入社會企業資本, 符合市場經濟特點, 其核心是公私部門長效合作機制的建立。在準入程序方面, 政府需建立一套企業合作準入標準, 通過程序對企業合作的可行性、效益性、風險性進行評估, 指導企業及社會資本準入的實施。在合作模式方面, 田園綜合體作為經營性項目, 可采用BOT、TOT等投資合作方式, 靈活引入投資。在利益補償方面, 政府應提供適當財政補貼及稅收優惠, 授予企業部分設施收費專營權及部分商業經營權, 保障企業通過適當合理的商業開發獲益;在風險控制和分擔方面, 政府一方應保證政策穩定, 規范監管和仲裁方式, 構建合理的定價機制和補貼方案, 協助企業克服項目施工、投產經營風險。
(二) 多位引領, 框架完善的目標導向機制構建
有效的目標導向機制是田園綜合體性質特征保持不變、鄉村社會良性運行和永續發展的重要保證。結合其構想過程的影響因素, 形成了圍繞“以農為本”、“多維融合”、“循環永續”三大目標理念展開的, 由核心主體到經營運轉、貫穿全程的目標導向機制。
1. 固本——“以農為本”。
“以農為本”包含三個層面的意義。第一是以“農民”為本, 保證農民完整的參與田園綜合體的建設和運營, 引導農民由分散經營向適度規模經營、專業化經營轉變, 搭建農業生產、流通、銷售專業化平臺, 提高農業的勞動生產率和經濟效益。第二是以“農業”為本, 要在耕地保護、糧食安全、生態安全的前提下搞綜合開發, 在堅持農業基本經營制度基礎上搞經營方式創新, 分清主次, 絕不能隨意變更耕地性質, 更不能打著農業開發旗號變相搞地產或景區開發。第三是以“鄉土文化”為本, 要整合提煉鄉土文化特質, 傳承鄉土文明, 在避免同質化、模式化的基礎上大力促進鄉土文化與產業融合, 實現鄉村文明的延續與發展。
2. 開源——“多維融合”。
田園綜合體的綜合借鑒于“功能復合”的理念, 結合社會經濟發展趨勢導向, 形成了產業融合、生產生活生態融合的“多維融合”理念。首先, 在產業融合層面, 要集約化配置資金、技術、人力及相關資源要素, 有機整合基礎、衍生產業, 形成完善的產業鏈條, 打破農業產業內部及農業與二、三產業之間的邊界, 實現全產業鏈的形成, 實現三產融合;其次, 在“三生融合”層面, 要將產業發展與基礎設施完善、公共服務水平的提高有機結合, 推進生產、生活設施的配套齊全和功能完善, 實現傳統農村生活向現代農村生活的跨越發展, 創造一個城鄉復合的新時期鄉村社會系統。
3. 貫通——“循環永續”。
田園綜合體不是最終的、靜態的鄉村理想狀態, 而是具有多元功能、內生動力, 能夠“循環永續”的鄉村生產生活系統。首先, 生態環境作為農村相對于城市的優勢所在, 要把生態理念貫穿于產業發展的內涵和外延之中, 要保存好鄉村風光, 留住鄉愁;其次, 要優化升級產業結構, 發展循環農業、創意農業, 創新產業內涵, 激活內生動力;最后, 要加強城鄉互動和鄉村現代化, 推動城鄉要素的自由流動, 城鄉產業的充分鏈接, 城市公共基礎設施和服務向鄉村延伸, 通過田園綜合體使鄉村成為宜居、宜業、宜游的生態家園。
(三) 多面協調、系統整體的運行方式機制構建
全面整體的運行方式確保田園綜合體的良性、高效運轉。結合其行動過程影響因素, 形成由內到外、由物質空間到制度空間, 包含融入全域、功能復合、整體把控的運行方式機制。
1. 融入全域。
城鄉經濟并非各自獨立的經濟集合體, 田園綜合體所形成的鄉村經濟體既具有自我發展能力, 也是區域經濟體系中的一環, 應融入全域體系開發之中。首先, 從城鄉統籌層面, 應徹底破解城鄉二元制度, 保障城鄉主體社會地位、受教育機會、就業機會的統籌對等;其次, 從規劃法規層面, 應將田園綜合體納入城鄉規劃法規和相關城鎮總體規劃編制之中, 避免盲目開發;最后, 從產業體系層面來說, 田園綜合體應與本地資源稟賦相匹配, 順應全域產業體系結構, 科學培育和發展產業。
2. 功能復合。
田園綜合體是融入了產業、生活、生態等多種內涵要素的綜合性鄉村社會系統。主要功能區域包括: (1) 農業產業區, 為其發展提供基礎產業支撐和動力核心功能區; (2) 生活居住區, 依托于原有住宅改造, 新農村住宅建設, 包括當地農民的居住社區, 產業工人的聚集生活區、休閑旅游觀光客人的民宿體驗區; (3) 文化景觀區, 以田園風光、農業設施、農業生產為主題的景觀特色區域; (4) 休閑聚集區, 主要包含游覽, 農事體驗, 休閑活動為主的鄉村文化特色區域; (5) 綜合服務區, 包含為農業生產服務的金融、技術、物流等和為居民生活服務的醫療、教育、商業、康養等內容, 是為田園綜合體提供服務和保障的功能區域。
3. 整體把控。
整體把控的管理運營方式包含系統的計劃、組織、實施過程, 能夠確保田園綜合體多方主體利益的協調、功能復合的實現。首先, 從運營主體層面, 要通過多方推動, 形成具有組織原則、組織架構、運轉規則的規范化管理運營公司, 科學、高效、有序地建設管理田園綜合體;其次, 從項目規劃層面, 要結合定位與實際, 對發展規模和階段進行科學規劃, 有計劃的進行土地整理和流轉, 提高土地利用效率, 有序配置鄉村空間資源;第三, 從產品體系層面, 要科學規劃產品與服務體系, 統一質量把控, 統一品牌標識宣傳, 確保產品和服務的品質和效益。
