鄉村振興戰略的實施需要體系化的法律法規來引領和支撐, 抓緊制定處于基礎地位的《鄉村振興法》是推進鄉村振興戰略的迫切要求。《鄉村振興法》立法的功能定位應該立足于四個方面:推進國家治理現代化的有力舉措, 保障鄉村振興目標的如期實現, 實施鄉村振興戰略的重要支柱, 夯實涉農法律體系的法治基礎。綜合考慮法律規范體系的本質要求、立法內容架構以及立法時機選擇三個因素, 《鄉村振興法》宜選擇“指導框架型”立法模式。作為涉農領域的基礎性法律, 必須注重《鄉村振興法》與相關法律的協調統一, 其制定權限應該賦予全國人民大表大會, 其內容框架可以分為七章, 分別是總則、產業發展、生態環境、鄉村治理、扶貧濟困、法律責任和附則, 其立法過程必須貫徹落實“科學立法、民主立法、依法立法”的基本原則。
實施鄉村振興戰略是黨的十九大作出的重大決策。2018年中央一號文件專門就其實施作了部署, 提出諸多切實舉措, 特別指出要強化鄉村振興的法治保障, 充分發揮立法在鄉村振興中的推動作用。從文件精神來看, 不同層次的立法可以同時推進, 中央立法層面, 要抓緊研究制定《鄉村振興法》;地方立法層面, 各地可以結合本地鄉村實際需要, 制定促進鄉村振興的地方性法規、規章。
為了推進鄉村振興的立法工作, 實務界和理論界紛紛展開討論。實務部門對涉及鄉村振興法律法規的制定與修改進行座談, 如中央立法層面, 全國人大農業與農村委員會于2018年6月26日至27日在北京召開座談會, 對制定鄉村振興法進行了研討, 并且已經啟動了相關立法程序, 到2020年之前有望正式發布;地方立法層面, 北京市人大常委會農村辦公室于2018年5月3日組織召開涉農地方性法規全面評估暨鄉村振興立法調研工作座談會。理論研究既有對現行涉農法律法規實施與修改的討論, 也有對國外鄉村振興立法實踐的考察, 還有對制定《鄉村振興法》的戰略意義、立法路徑的探究 。
實務部門的調研和理論界的探討, 取得的共識是鄉村戰略的實施需要體系化的法律法規來引領和支撐, 抓緊制定處于基礎地位的《鄉村振興法》是推進鄉村振興戰略的迫切要求。《鄉村振興法》的制定既關系到體制政策的深度調整, 也涉及法律體系的自身完善, 還與立法制度與立法技術密切相關。從“科學立法、民主立法、依法立法”的原則出發, 有以下幾個問題亟待厘清:首先, 從供給與需求的角度來分我國涉農領域的立法狀況, 立足經濟社會發展實際需要作出立法決策本身就是科學立法的基本要求。我國已經于2011年宣布有中國特色社會主義法律體系已經形成, 據不完全統計, 涉及“三農”領域的法律法規已有百余件, 是否有必要再制定《鄉村振興法》換句話說, 如何明確該法的功能定位。其次, 如何選擇《鄉村振興法》的立法模式, 既要確定該法所涵蓋的內容, 也要考慮該法的立法時機, 需要在“全面法典型”和“指導框架型”之間進行選擇;再次, 如何確定該法的實現路徑, 即立法權限應該賦予哪個立法主體, 如何在立法程序中體現民主立法、依法立法的原則等。一部法律的制定涉及的問題很多, 難以全面涉足, 本文僅就《鄉村振興法》的功能定位、模式選擇和實現路徑作粗淺探討。
一、《鄉村振興法》立法的功能定位
一國法律體系中各領域的部門法均有其特定的功能, 每一類型部門法中不同層級的法律法規也有其獨特的作用。這些法律法規的特定功能, 要么是宏觀指引的原則規定, 要么是細化實施的具體規范。囿于時代發展的客觀需要和立法制度的不斷變遷, 有些領域法律法規的出臺大體上呈現出“總—分”的態勢, 即先有基礎性法律, 而后陸續出臺相關的法律法規, 如我國環境保護領域的法律就是如此, 先有基礎性地位的《環境保護法》, 后有《環境噪聲污染防治法》《大氣污染防治法》等相對具體的法律;另有一些領域法律法規的出臺則顯示為“分—總”的態勢, 如1999年我國《合同法》出臺, 結束了合同法領域“三足鼎立”的局面。當然也會有“總—分—總”的情況, 典型的如我國改革開放以來民事領域的法律變遷, 先有綜合性的《民法通則》, 而后有相對具體的《物權法》《侵權責任法》等, 不久將會產生更為綜合的《民法典》。總而言之, 法律體系的完善和調整從根本上來說取決于經濟社會的不斷變遷, 尤其是當社會的主要矛盾發生變化時, 法律體系內部結構的調整可能更為深刻和迫切。時至當下, 中國特色社會主義進入新時代, 我國社會的主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分發展之間的矛盾, 不平衡不充分最直接的體現就是城鄉發展水平差異較大, “三農”問題亟需下大力氣解決。而解決這些問題, 需要進一步完善相關法律法規, 尤其要出臺能夠統攝解決問題的基礎性法律, 基于此, 《鄉村振興法》的制定十分必要。《鄉村振興法》的科學制定必須明確其功能定位, 功能定位的明確不僅要合理地確定其在法律體系中的地位, 更要體現時代發展所提出的迫切要求, 以下四個方面尤為重要。
(一) 推進國家治理現代化的有力舉措
黨的十九大報告在新時代中國特色社會主義思想和基本方略中明確提出全面深化改革的總目標是“完善和發展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化”, 明確了中國特色社會主義事業總體布局是“五位一體”、戰略布局是“四個全面”。當前及今后一段時期, 全面深化改革中的一個重要任務就是深化“三農”領域的改革, 無論是事關農業發展的土地制度變革、集體經濟發展, 還是關系農民生活幸福的醫療、養老等社保制度完善, 以及村民自治等治理體系的健全, 均處于攻堅克難階段。相比較而言, 推進農村治理體系現代化, 其中的“法治”遠比“德治和自治”任務更為艱巨, 而且提升農村治理能力也較城市更為困難。因此, 推進國家治理現代化需要在立法方面推出有力舉措。此外, 從推進“五位一體”建設到實現“四個全面”目標的視角看, 鄉村振興是涵蓋經濟、政治、文化、社會、生態等全方位的振興, 任何一個方面的缺失都不可能實現鄉村的全面振興, 而要實現“五位一體”發展, 務必在深化改革、依法治國、小康社會建設、從嚴治黨方面協調推進, 而協調推進需要依靠法治的保障。縱觀現行涉農法律體系, 的確缺失一部具有基礎性地位且能夠統攝解決上述問題的基本法律, 《鄉村振興法》可以擔此重任。
(二) 保障鄉村振興目標的如期實現
基于我國農業和鄉村發展較為滯后的客觀實際, 黨的十九大報告作出實施鄉村振興戰略的重大部署, 提出要優先發展農業農村, 加快推進農業農村現代化。之后的中央一號文件進一步明確實施鄉村振興戰略“三步走”的目標任務, 特別是到2050年, 鄉村全面振興, 農業強、農村美、農民富的目標全面實現5。具體來講, 要達到“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕”的總要求。每一個目標的實現均需要相關的立法引領和保障。農村產業興旺主要指的是農業發展, 農業發展的根本問題是土地問題, 需要深化農村土地制度改革, 重點是完善承包地“三權”分置制度。生態宜居則需要對有關林地、草地等制度進行改革, 對農村環境整治也要納入法制化軌道。鄉風文明和治理有效則更需要健全“自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系”, 如何依法規范村民自治。如何明確法治與德治的治理范圍?凡此等等問題理應在《鄉村振興法》中予以明確體現。盡管上述領域已有相應的法律法規, 但相較于實現鄉村振興戰略的目標任務, 依然處于較為“碎片化”的狀態, 需要有一部能夠發揮宏觀指引作用的法律, 此乃《鄉村振興法》的重要功能。
(三) 實施鄉村振興戰略的重要支柱
制度是至關重要的。人類社會的每一次重大進步都源于制度的變革和創新。從新中國成立以來的農村發展歷程來看, 如果沒有改革開放以來農村土地制度和生產經營方式的變革, 可能溫飽問題也不一定能夠徹底解決。當前我國“三農”問題的解決, 其根本是推進體制機制創新, 強化鄉村振興的制度供給。黨的十九大報告中提出要鞏固和完善農村基本經營制度, 對承包地和宅基地實行“三權”分置制度改革。類似農地領域的制度完善至關重要, 但是, 關涉鄉村振興的制度變革絕不能局限在農地領域, 必須要有更為寬廣的視野, 諸如城鄉規劃、財政稅收、黨內法規等領域均需進行頂層設計。中央農村工作領導小組辦公室主任韓俊把上述事項確定為鄉村振興的“四梁八柱”。《鄉村振興法》很有必要把這些支柱性制度作為其主要內容, 不僅能夠有效支撐鄉村振興戰略的實施, 也與2018年中央一號文件提出的把行之有效的鄉村振興政策法定化的戰略意圖十分吻合。
(四) 夯實涉農法律體系的法治基礎
“治理有效”是鄉村振興戰略的重要目標之一, 也是實現其他目標的根本保障。實現治理有效的基礎是形成一個科學合理的治理體系, 正因為如此, 黨的十九大報告提出要形成“自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系”。“三位一體”的鄉村治理體系不僅要求自治、法治、德治三者的互通共融, 還要各自形成相對獨立、較為完整的體系。從國家治理現代化的角度講, 法治的重要性不言而喻, 法治的實現需要以良好的法律體系為基礎。鄉村振興戰略的實施, 需要把行之有效的政策法定化, 也需要把“碎片化”的法律進行整合, 更需要一部內容全面、能夠發揮宏觀指引的基礎性法律。從效力位階來說, 僅次于《憲法》, 屬于基本法律, 在涉農法律體系中, 處于基礎性地位。在現行法律體系中, 還缺乏這樣一部能夠保障“三農”優先發展, 發揮統領作用的法律, 《鄉村振興法》可以彌補這一缺失。
綜上所述, 《鄉村振興法》立法, 首先要確定其功能定位, 定位不準, 將難以實現國家治理現代化的目標, 難以發揮立法在鄉村振興戰略中的引領作用, 難以保障鄉村振興“三步走”戰略目標的實現, 難以夯實涉農法律體系的法治基礎。反過來, 科學合理的功能定位有助于確定《鄉村振興法》所涵蓋的內容, 也有助于明確立法模式和實現路徑。
二、《鄉村振興法》立法的模式選擇
唯有良法才能善治。要想制定一部符合時代發展要求的《鄉村振興法》, 必須要選擇合適的立法模式。所謂立法模式, 指的是制定法律的基本模式, 即享有立法權的立法主體依照立法程序、采取一定的法體形式所制定法律的樣式。立法模式的內涵比較廣泛, 不僅涉及法律的表現形式、立法權限、內部結構和外部關系等諸多內容, 還包括價值、形式、制度、體系等宏觀和微觀層面。依據不同的標準, 立法模式有不同的分類。根據立法權的配置體制, 可以將立法模式分為“集權型立法”和“分權型立法”;根據立法的表現形態, 可以將立法模式分為“統一型立法模式”“分散型立法模式”和“滲透型立法模式”;根據立法主體的不同, 可以將立法模式分為人大立法模式和政府立法模式;根據立法內容, 可以將立法模式分為“詳述型立法模式”和“概括型立法模式”。以上立法模式的劃分是針對整部法律而言的, 有時候立法模式也用來表征某部法律中的具體條款設計, 如對某些法律概念的界定就有“列舉式”和“概括式”之分。
從2018年中央一號文件精神以及近期全國人大的相關立法調研活動來看, 《鄉村振興法》將確定以法律的形式出現, 即全國人大或者全國人大常委會將制定一部統一的基本法律。基于此, 本文所要探討的《鄉村振興法》立法模式問題, 集中在立法內容方面, 內容的詳略決定著該法的內部結構, 也關系到該法與其他相關法律的相互關系。究竟是制定一部內容全面、詳盡、高度綜合性的“法典型立法”, 還是制定一部內容寬泛、粗疏、具有基礎意義的“框架型立法”。需要考慮的因素很多, 既要考慮法律規范體系的本質要求和《鄉村振興法》的內容架構, 還要考慮立法的時機選擇。
(一) 《鄉村振興法》立法模式的理論選擇
1. 法律規范體系的本質要求
完備的法律規范體系是十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》確定的全面依法治國的一個重要目標。法律規范體系的本質要求是協調統一。協調統一意味著任何一部法律法規在整個法律體系中有其特定的位置, 不與其他法律重復, 更不能產生沖突。我國在改革開放初期, 法律體系很不完善, 社會生活的部分領域尚處于無法可依的狀態, 所制定的法律大都屬于填補空白, 這個時候制定一部法律往往不需要在協調統一方面作過多考慮。但是在法律體系日漸完善后, 新出臺法律法規就需要特別注重整個法律體系的協調統一。一方面, 部分社會領域出現了更為復雜的法制需求, 需要制定一些綜合型或基礎性法律, 以發揮其指導性或兜底性作用, 綜合性法律作為“母法”與其“子法”之間需要協調統一;另一方面, 有些領域的部門法需要進一步細化, 以增強其可操作性和適應性, 細化所形成的行政法規、部門規章以及地方性法規規章與其上位法之間不能有沖突, 也不應有重復。
我國已經在2011年就宣告中國特色社會主義法律體系已經形成, 涉及“三農”問題的法律法規體系也比較健全。據不完全統計, 我國現行有效的各類涉農法律已有26部。此外, 國務院還制定了近70件農業行政法規。這些法律、法規為“依法治農”和“依法興農”提供了有力法治保障7。但是, “三農”問題的解決, 僅僅依據上述法律法規還遠遠不夠。一方面, 有些行之有效的政策還未能法定化, 未能上升為國家意志, 完全可以在《鄉村振興法》中予以明確;再如多年以來, 國家在財政轉移支付、精準扶貧、政府投入等方面做了大量工作, 但仍停留在政策層面;此外, 從新中國成立以來農村發展的歷史實踐來看, 國家政策是造成城鄉差別較大的一個重要原因, 解鈴還需系鈴人, 新時代鄉村振興的一個重要保障就是要明確各級政府的責任, 尤其市縣一級政府的具體責任, 這些都需要以法律的形式確定下來。諸如上述內容, 在制定《鄉村振興法》時, 需要考慮它在涉農法律體系以及整個法律體系中的地位, 以保證法律規范體系協調統一的本質要求。
2.《鄉村振興法》的內容架構
如上所述, 本文所探討的《鄉村振興法》立法模式集中在內容方面, 所要制定的法律涵蓋的內容有哪些?是內容全面、詳盡、高度綜合性的“法典型立法”模式, 還是內容寬泛、粗疏、具基礎意義的“框架型立法”模式?實踐表明, “法典型立法”和“框架型立法”各有利弊, 關鍵是要看立法時機是否合適, 或者說經濟社會發展的條件是否成熟。無論如何, 《鄉村振興法》的內容必須圍繞特定目標來設置。根據鄉村振興戰略的“二十字”的總要求以及2018年中央一號文件的具體目標, 鄉村振興要強化法律在維護農民權益、規范市場運行、保護農業發展、治理生態環境、化解農村社會矛盾等方面的權威地位。上述要求實際上指明了《鄉村振興法》立法的內容架構。首先, 鄉村要振興, 產業興旺是基礎。鄉村的基礎性產業就是農業。根據我國農業農村發展的實際情況來看, 鄉村農業要從傳統向現代轉型, 轉型的主要路徑是大力發展設施農業和旅游觀光農業。要想實現上述轉型, 就需要鞏固和完善農村基本經營制度, 深化農村土地制度改革, 完善承包地“三權”分置制度。上述制度有的已經在其他法律中予以規定, 但仍有進一步完善的空間。例如, 農村集體經濟組織的法律地位問題, 雖然在《民法總則》中明確了其特別法人的法律資格, 但是關于農村集體經濟組織成員的資格認定、登記管理、財務管理等方面的法律規定比較欠缺, 雖然部分省市頒布了一些地方性法規, 但在實施過程中遇到了不少問題。基于集體經濟在鄉村振興中的重要作用, 有必要把地方性法規實施中的有益做法納入到《鄉村振興法》中, 也就是說, 針對農村產業發展方面的一些基本問題, 應該在該法中予以明確。其次, 生態宜居是保障。它不僅是生態文明建設的重要任務, 也關系到鄉村能否實現全面振興。關系生態宜居的法律法規有很多, 有環境保護方面的, 如新修訂的《環境保護法》強化了對農業和農村的環境保護;也有鄉村規劃方面的, 如《城鄉規劃法》《村莊和集鎮規劃建設管理條例》對鄉鎮建設規劃作出了一些較為原則的規范。實踐表明, 這些法律未能很好地促進農村的環境保護和鄉村規劃, 有必要在《鄉村振興法》中予以強調和調整。關于鄉風文明和治理有效, 我們更多的是依靠政策和行政手段來促進, 也可以把一些行之有效的政策法定化, 納入到《鄉村振興法》中。特別要強調的是, 《鄉村振興法》要把各級政府的職責專門予以明確, 包括財政投入、基礎設施建設、公共服務等方面。由此可見, 《鄉村振興法》確實難以就某個具體問題作出明確細致的規定, 而是要涉及到農業農村發展的各個方面。
3. 立法時機的選擇
立法模式的選擇以及立法內容的安排與立法時機有密切關聯。簡單來說, 立法時機就是立法的客觀條件。一般來說, 客觀條件主要包括經濟社會發展的需求度、現行法律的支撐力度以及立法技術的成熟度。以我國民事領域的立法為例, 改革開放伊始, 當時的經濟社會發展急需要一部規范民事權利義務的法律, 需求度很高, 而當時可以遵循的法律法規很少, 立法技術也比較落后, 基于此, 20世紀80年代我國制定了《民法通則》的立法時機是合適的, 其內容安排也比較合理, 要是在那個時候出臺一部全面系統的《民法典》則顯得時機倉促。同樣道理, 我們今天制定《鄉村振興法》, 立法時機的判斷尤為重要。從經濟社會發展的需求方面來說, 鄉村振興的確需要一部專門的法律來保障“三步走”戰略目標的實現, 特別是要實現中央一號文件所提出的第一步目標, 即到2020年, 鄉村振興取得重要進展, 制度框架和政策體系基本形成, 出臺“一個規劃、一部條例、一部法律”, 從這一點來說, 制定《鄉村振興法》刻不容緩。從現行法律的支撐力度來看, 基于我國有中國特色的社會主義法律體系已經形成, 鄉村發展的法律法規已經制定不少, 基本上實現了有法可依。那么, 《鄉村振興法》對于已經在其他法律法規中有明確規定的, 就不需要重復規定了, 主要圍繞鄉村振興的“二十字”方針以及較為欠缺的政府職責等方面設計立法內容。從立法技術成熟度來說, 雖然我們的立法技術越來越成熟, 但是在“法典化”方面還需要進一步積累經驗。
綜上所述, 制定一部“框架型”的《鄉村振興法》可謂正當其時。正如有業內專家指出:“鄉村振興是一個變化的過程。鄉村振興法也應當是一部框架性的法……鄉村振興法不會在短期內出臺, 而與鄉村振興相關的法律, 如農產品質量法、漁業法、糧食交易的立法保障等會在比較短的時間內出臺。”
(二) 《鄉村振興法》立法模式的現實選擇
以上從法律規范體系的本質要求、內容架構以及立法時機選擇三方面來確定《鄉村振興法》的立法模式, 舍棄了立法權限、表現形式等要素, 重點圍繞立法內容以及該法與其他法律法規的相互關系來確定其立法模式的選擇。概而言之, 是要制定一部高度整合、綜合性的“百科全書式”的法律規范 (簡稱為“法典全面型”立法) , 還是內容不太精細、查漏補缺、與其他法律協同發揮作用的指導框架型法律規范 (簡稱“指導框架型”立法) 從以上分析可見, 為了盡快發揮《鄉村振興法》在促進鄉村振興戰略實施中的作用, 將多年來行之有效的鄉村發展政策法制化;為了保持我國涉農法律體系的協調統一;為了和《國家鄉村振興戰略規劃 (201810—2022年) 》《中國共產黨農村工作條例》協同發揮作用, 《鄉村振興法》宜選擇“指導框架型”立法模式, 選擇這樣的立法模式還可以為各地制定相關的地方性法規預留空間。
眾所周知, 我國地域廣闊, 區域發展不平衡, 各地的資源稟賦、地理狀況、人口疏密等差別較大, 很難用一把尺子來衡量鄉村振興的發展狀況, 十分有必要賦予地方一定的立法自主權, 鼓勵設區的市在環境保護、鄉村建設與管理、歷史文化保護等方面制定有利于促進本地鄉村振興的地方性法規規章, 正因為如此, 中央一號文件提出, 各地可以從本地鄉村發展實際需要出發, 制定促進鄉村振興的地方性法規、地方政府規章。
三、《鄉村振興法》立法的實現路徑
鄉村振興“三步走”的戰略目標已經清晰, 其中, 至關重要的制度框架和政策體系到2020年要基本形成, 這實際上給《鄉村振興法》明確了立法時間表。基于立法程序本身的復雜性和《鄉村振興法》在涉農法律體系中的重要地位, 我們需要盡早明確立法的實現路徑, 既要求立法機關把握好體系協調與權限安排, 也需要全社會關注其內容設計和程序遵循。
(一) 體系協調:國家法律與黨內法規的協調統一
立法的協調統一是現代法治的基本要求。如前文所述, 我國已經在涉農領域有很多法律, 絕大多數部門法中均有關于“三農”問題的規定, 而今要制定一部處于基礎地位的《鄉村振興法》, 從立法技術的角度講, 必須保證它和其他法律的協調統一。首先, 要保證《鄉村振興法》符合《憲法》的基本精神。憲法作為國家的根本大法, 任何法律都不能和它抵觸, 這是毋庸置疑的。黨的十九大報告指出, 要加強憲法的實施, 其中很重要的一個方面就是要把憲法的原則性規定體現在具體的部門法中, 以維護公民的基本權利, 也就是所謂的間接實施。《鄉村振興法》應該在農村土地制度、農村集體產權制度、保障農業農村優先發展以及強化政府興農職責方面予以完善和明確。其次, 要保證《鄉村振興法》和其他涉農法律相統一。現行的《農業法》《農村土地承包法》等法律法規已經對農業農村問題作了較為全面的規定, 如果把近年來農業農村改革的成功經驗寫入《鄉村振興法》, 相應地需要對有關法律法規進行修改完善。再次, 要保證《鄉村振興法》和相關黨內法規相協調。黨的十九大報告提出要堅持“依法治國和依規治黨有機統一”, 并且明確把“完善的黨內法規體系”作為建設中國特色社會主義法治體系的重要內容。據悉, 《中國共產黨農村工作條例》也已進入起草論證階段。《鄉村振興法》中十分有必要強化各級政府扶持農業農村發展的職責, 而《中國共產黨農村工作條例》則應該強化黨對農村工作的全面領導, 二者應該協調統一、相得益彰。
(二) 權限安排:全國人大還是全國人大常委會
眾所周知, 立法權限的安排在整個立法活動中居于十分重要的地位, 它不僅明確了各層次立法活動的權限范圍, 為法律規范體系的內在協調統一奠定基礎, 還是貫徹落實“依法立法、科學立法、民主立法”這一立法原則的根本保障, 也是提高立法質量和效率的有效途徑。我國《立法法》第七條規定:“全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會行使國家立法權”, 其中, “全國人民代表大會制定和修改刑事、民事、國家機構的和其他的基本法律。全國人民代表大會常務委員會制定和修改除應當由全國人民代表大會制定的法律以外的其他法律”。由此可見, 制定任何一部法律時, 均需要考慮全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會的權限分配。單從上述法律規定來說, 二者的權限范圍并不明確, 對何謂“基本法律”沒有一個明確的解釋, 具體情況要根據法律本身的調整對象、功能價值進行確定。那么, 《鄉村振興法》該由誰來制定呢?該法是不是“基本法律”從《立法法》的規定來看, 《鄉村振興法》并不屬于“刑事、民事、國家機構”領域, 可以把它歸結到“其他的基本法律”。之所以把它納入基本法律的范圍, 其根本在于該法的調整對象和功能價值, 首先, 該法的調整對象和范圍十分廣泛, 幾乎涵蓋了所有“三農問題”, 既有政治方面的縣鄉職責確定與機構改革問題、農村事務組織領導問題、民族區域自治問題, 也有經濟領域的土地問題、集體經濟問題、環境保護問題, 還有文化領域的宗教問題、民間信仰問題, 等等。其次, 該法具有十分重要的功能作用。如上文所述, 要實現中華民族的偉大復興, 需要從根本上解決發展不平衡、不充分的基本矛盾, 解決基本矛盾的著力點在于促進鄉村振興。在全面推進依法治國的大背景下, 促進鄉村振興需要加強法治, 在涉農法律體系中, 還欠缺專門用于促進鄉村振興的基本法律, 一些行之有效的“三農”政策還沒有法定化, 此時制定《鄉村振興法》正當其時。再次, 該法的影響十分廣泛, 它不僅涉及近6億鄉村人口的切身利益, 還關系到土地這一事關國家長遠發展與穩定的根本問題。因此, 在立法過程中, 要傾聽更多基層群眾的意見和建議, 從代表的廣泛性來說, 全國人民代表大會遠比全國人民代表大會常務委員會廣泛。基于以上幾點考慮, 《鄉村振興法》應該由全國人民代表大會來制定。當然, 立法程序中的具體組織工作可以由憲法和法律委員會、環境與資源保護委員會、農業與農村委員會、社會建設委員會等機構來分別承擔, 合力做好立法工作。
(三) 內容框架:基本的章節安排
從立法技術的角度看, 立法內容的繁雜程度決定了其內部結構的層次安排。根據《立法法》第六十一條的規定, “法律根據內容需要, 可以分編、章、節、條、款、項、目”, 除了少數內容特別繁雜的法律外, 一般采用“章、節”體例。那么, 《鄉村振興法》該如何安排其內部結構呢?如上文所述, 該法適宜選擇“指導框架型”立法模式, 也就是說, 該法的條文設計暫時難以全面細致, 為了合理安排該法的內部結構, 該法的內容框架應該采取“章”的形式, 初步設想如下:《鄉村振興法》應該設七章, 第一章是總則, 主要明確該法的立法依據、基本原則、各級政府的職責;第二章是產業發展, 以實現“產業興旺”的目標, 核心是對土地制度、集體經濟等事關農村產業發展的事項作出規定, 諸如農村集體土地的“三權分置改革”應該在本法中予以明確;第三章是生態環境, 核心是鄉村生態建設、鄉村環境保護等, 以滿足“生態宜居”的要求;第四章是鄉村治理, 重點對村民自治、村規民約、鄉村宗教活動等作出規范, 以實現“鄉風文明”“治理有效”的目標;第五章是扶貧濟困, 可以總結近幾年黨中央關于精準扶貧的政策舉措, 吸收各地關于扶貧的地方立法的有益經驗, 以實現“生活富裕”這一根本目標;第六章是法律責任, 任何一部法律, 其法律責任條款十分重要, 私人主體的法律責任可以在具體條文設計中予以明確, 但是《鄉村振興法》中十分有必要把各級政府、甚至黨委的責任予以單獨成編, 力爭把該法與《中國共產黨農村工作條例》協調統一起來, 以實現國家法律與黨內法規的有機銜接。只有在《鄉村振興法》中夯實了各級黨委和政府的責任, 才有可能如期實現鄉村振興戰略“三步走”的目標。第七章是附則, 主要是該法與其他涉農法律的關系以及生效日期等內容。至于每一章具體分為幾節, 以至于具體的條、款、項, 需要在廣泛征集意見的基礎上予以確定, 限于篇幅, 在此不表。
(四) 程序遵循:貫徹落實“科學、民主、依法”的立法原則
法律是利益的調節器, 立法涉及到利益的初始分配, 為了實現法律公平正義的核心價值, 立法需要貫徹“科學、民主、依法”的立法原則, 《鄉村振興法》的制定當然不能例外。科學立法近年來受到各級立法部門的重視且形式多樣, “第三方立法”在保證立法科學性上的作用越來越明顯, 在《鄉村振興法》制定過程中, 立法草案完全可以委托研究機構或高校法學專家分別獨立起草, 進而通過討論甚至爭辯的方式設計好整體框架和具體內容。此外, 還可以通過“立法前評估”來厘清《鄉村振興法》的關鍵問題, 立法前評估既能保證科學立法的實現, 也是依法立法的體現, 立法評估不僅在《立法法》中有原則性規定, 為了具體落實這一重要制度, 全國人大常委會辦公廳于2017年專門印發了《關于爭議較大的重要立法事項引入第三方評估的工作規范》的通知 (常辦秘字[2017]238號) , 《鄉村振興法》將會涉及到不少爭議較大的“三農”問題, 完全可以引入立法前評估, 也可以通過立法后評估來對現行的相關法律進行評估, 為《鄉村振興法》的制定提供有益經驗和可靠依據。民主立法在我國有良好的制度基礎, 一是人民代表大會制度, 各級人大代表可以為鄉村振興戰略的實施及相關法律的制定廣泛征集群眾意見, 在全國人民代表大會的代表中, 有相當一部分代表屬于農民, 他們對鄉村的情況非常熟悉, 所提出的相關建議理應予以足夠的重視;二是立法公眾參與, 在信息化條件下, 公眾參與立法的渠道十分暢通, 近年來, 無論是中央立法, 還是地方立法, 均重視吸收公眾意見, 《鄉村振興法》的制定應該通過網絡、立法論證會、座談會等形式廣泛征集意見。總而言之, 只有在“科學立法、民主立法、依法立法”的原則指導下, 切實采取公眾參與、第三方立法、立法評估等舉措, 才有可能制定出良好的《鄉村振興法》, 才能促進鄉村振興戰略目標的實現。
四、結語
黨的十九大報告作出了中國特色社會主義進入新時代、中國社會的主要矛盾已經轉化的重大政治論斷。解決這一主要矛盾的重要舉措就是實施鄉村振興戰略, 該戰略的實施已經明確了時間表和路線圖, 當前比較緊要的任務是制定“一個規劃、一部條例、一部法律”。一部法律就是《鄉村振興法》, 該法的制定已經被全國人大提上議事日程, 實務部門通過組織座談會等形式開展前期準備工作, 但學界對該法的功能定位、立法模式、實現路徑等問題仍處于探索階段, 預計對于上述問題的解決及具體的條文設計將會有不少爭議, 望本文的粗淺探討能夠起到拋磚引玉的作用。
