盤活利用農村宅基地對于激活農村土地要素、盤活農民“沉睡”的土地資產、保障鄉(xiāng)村振興用地需求意義重大。鄉(xiāng)村振興背景下盤活利用農村宅基地存在一些現(xiàn)實困境，包括宅基地使用權流轉存在法律制度障礙、宅基地使用權回收制度缺乏可操作性、宅基地有償退出政策難以落地實施、村莊規(guī)劃長期缺失及相關制度配套不到位等。在鄉(xiāng)村振興背景下，應從推進農村宅基地制度創(chuàng)新、建立農村宅基地盤活利用長效機制、創(chuàng)新農村宅基地盤活利用模式以及強化村莊規(guī)劃引領等方面著力推進農村宅基地盤活利用。
從現(xiàn)有政策和研究來看，完善農民閑置宅基地政策、推進農村宅基地盤活利用既是當前深化農村土地制度改革、加強鄉(xiāng)村振興用地保障的重要任務，也是學術界近年來關注的熱點問題。隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施，雖然各地大力引導各類資源要素向鄉(xiāng)村集聚，積極探索農村宅基地由居住功能向居住、生產、經(jīng)營等多功能轉變，大膽創(chuàng)新利用農村宅基地發(fā)展鄉(xiāng)村新產業(yè)新業(yè)態(tài)的模式，以促進有效盤活存量宅基地、加強鄉(xiāng)村振興用地保障，但是在實踐中也存在一些制約農村宅基地盤活利用的因素，一些客觀存在的現(xiàn)實困境亟待破解。鑒于此，本文在已有研究基礎上，結合實踐對鄉(xiāng)村振興背景下農村宅基地盤活利用存在的現(xiàn)實困境進行剖析，并提出相關推進建議，以期為深化宅基地制度改革、促進宅基地盤活利用、助力鄉(xiāng)村振興提供參考。
二、鄉(xiāng)村振興背景下農村宅基地盤活利用的現(xiàn)實困境
1.宅基地使用權流轉存在法律制度障礙
我國現(xiàn)行的宅基地法律法規(guī)有效保障了億萬農民“居者有其屋”目標的實現(xiàn)，保護了農民在農村的基本居住權，發(fā)揮了宅基地的福利保障功能，維護了農村社會的穩(wěn)定。但是隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程的加快推進和農村社會經(jīng)濟的加快轉型發(fā)展，農村的人口結構、農業(yè)的生產方式及農民的生計方式等發(fā)生了深刻變化，農村宅基地的功能也隨之發(fā)生了變化，最為顯著的特征體現(xiàn)在宅基地所擔負的居住保障功能正在逐漸弱化。尤其是隨著大量農村勞動力“離土離鄉(xiāng)”并徹底退出農村農業(yè)進入城鎮(zhèn)就業(yè)、生活定居，導致農村地區(qū)“人走房空”，大量宅基地閑置甚至廢棄。
因此，筆者認為正是由于現(xiàn)行法律法規(guī)對宅基地所限定的單一的居住保障功能，在一定程度上限制了宅基地使用權的流轉，農村宅基地的功能難以從單一的居住功能向多元復合功能拓展，阻礙了當前農村新產業(yè)新業(yè)態(tài)的蓬勃發(fā)展以及農村一二三產業(yè)加快融合態(tài)勢下的宅基地盤活利用，才導致宅基地盤活利用與農村一二三產業(yè)融合發(fā)展背景下的市場需求不相適應，很難滿足企業(yè)、新型經(jīng)營主體等市場主體利用農村宅基地及農房發(fā)展農村新產業(yè)新業(yè)態(tài)的實際需求。
2.宅基地使用權回收制度缺乏可操作性
宅基地使用權回收制度作為現(xiàn)行宅基地制度的基本組成部分，既關系宅基地制度安排的公平與農村土地資源的利用效率，也關系宅基地居住功能與財產功能的協(xié)調。
宅基地私有觀念的存在使得宅基地使用權回收制度在現(xiàn)實中缺乏可操作性，農村集體經(jīng)濟組織要落實宅基地回收政策顯得非常困難。正是由于宅基地回收制度無法實施，使得長期閑置或已廢棄的宅基地、“一戶多宅”超占使用的宅基地及進城落戶農民留在農村的宅基地很難由農村集體經(jīng)濟組織統(tǒng)一回收、儲備并實現(xiàn)盤活利用。尤其是在全面實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、推動鄉(xiāng)村產業(yè)全面振興的背景下，中央明確提出要盤活農村存量建設用地、鼓勵利用收儲農村閑置建設用地發(fā)展農村新產業(yè)新業(yè)態(tài)，如果不能充分發(fā)揮農村集體經(jīng)濟組織的主導作用，在宅基地利用管理實踐中強化宅基地使用權回收制度的可操作性，就很難在農村集體經(jīng)濟組織主導下激活農村土地資源資產，積極拓展農村宅基地及農房多種使用功能，推進盤活利用宅基地發(fā)展農村新產業(yè)新業(yè)態(tài)，保障鄉(xiāng)村振興用地需求。
3.宅基地有償退出政策難以落地實施
目前，很多農村地區(qū)就是因為長期缺失科學的村莊規(guī)劃引領村莊建設和農村產業(yè)發(fā)展，導致農村產業(yè)用地面臨新困境，既存在農村產業(yè)用地政策難以落地實施，從而難以保障農村新產業(yè)新業(yè)態(tài)用地需求，也存在農村土地利用結構失衡，使得發(fā)展新產業(yè)新業(yè)態(tài)的過程中無法充分利用包括宅基地在內的零星分散的存量建設用地，不能通過內部挖潛方式保障農村產業(yè)用地需求。
4.村莊規(guī)劃長期缺失
5.相關制度配套不到位
從各地探索的農村宅基地盤活實踐來看，政府在推進這項工作的過程中往往將重點放在推進土地節(jié)約集約利用、促進農民向農村社區(qū)及城鎮(zhèn)集中上，其目標在于推進農民市民化以及將農民進城后的原有宅基地通過土地整治等方式復墾為耕地并獲得城鎮(zhèn)建設用地指標等。但是，針對農村宅基地盤活利用過程中的相關制度配套重視不足，在一定程度上制約農村宅基地盤活利用的績效，尤其是在引導有條件或有意向進城落戶的農民有償退出宅基地的過程中，針對這些農民退出宅基地后在城鎮(zhèn)的就業(yè)、住房、養(yǎng)老等配套政策方面考慮不足，相關配套制度難以到位，無法實現(xiàn)農業(yè)轉移人口市民化與存量宅基地有效盤活利用的協(xié)同推進。
三、鄉(xiāng)村振興背景下農村宅基地盤活利用的推進建議
1.制度創(chuàng)新是基礎
第一，建立宅基地使用權流轉制度。
首先，基于物權登記公示的原則，建立宅基地使用權及房屋所有權統(tǒng)一登記制度和登記體系，賦予農民具有法律效力的住房產權登記證書，為宅基地使用權流轉做好基礎工作。其次，在縣（區(qū)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）成立專門的農村宅基地及農房流轉市場，該市場可以與農地經(jīng)營權流轉市場合并，形成專門的農村土地流轉交易市場。再次，制定宅基地流轉管理辦法，明確宅基地流轉的主體、客體、條件、程序、用途內容，加強宅基地流轉管理。最后，明確宅基地流轉方式，具體包括：一是在村集體內部轉讓，也是目前法律允許的唯一的流轉形式；二是出租，即農民將宅基地使用權出租給村集體外部主體用于發(fā)展民宿、農家樂、手工作坊、創(chuàng)客空間等農村新產業(yè)新業(yè)態(tài)并收取租金；三是入股，主要是立足發(fā)展鄉(xiāng)村特色產業(yè)，將盤活利用宅基地與推進關聯(lián)特色產業(yè)發(fā)展有機結合，以特色產業(yè)發(fā)展形成經(jīng)濟帶動效應，促進農民將宅基地使用權入股企業(yè)或村集體，農民享有一定的宅基地使用權股份并能分享股金收益。
第二，建立農村宅基地“雙有償”制度。
首先，建立農村宅基地差別化有償使用制度，即本集體成員使用宅基地的仍然采取無償使用制度，如使用面積超過規(guī)定標準則需繳納有償使用費；農民將農房流轉或租賃給非本集體成員及其他社會主體的，可以認為非本集體成員、其他社會主體與宅基地所在的村集體建立了土地租賃關系，應向村集體繳納宅基地有償使用費或租賃費。其次，建立農村宅基地有償退出與收回制度，以解決“一戶多宅”、宅基地閑置浪費問題，促進農村宅基地盤活利用。筆者認為，考慮到當前宅基地對于農民仍具有較強的社會保障功能，為了防止農民因盲目退出和交回宅基地可能引發(fā)的社會問題，對退出和交回宅基地的主體設定一定的條件，達不到條件的不允許退出和交回宅基地，具體條件包括：一是本戶或其子女在農村“一戶多宅”；二是本戶或子女在城鎮(zhèn)有房產，且有穩(wěn)定工作及收入來源，并自愿退出且以后不再申請新宅基地建房。
第三，建立農村宅基地價值評估制度。
對農村宅基地的價值進行科學合理的評估是推進宅基地使用權流轉交易和宅基地有償退出的前提和基礎，也是促進農村宅基地盤活利用和實現(xiàn)農民宅基地財產性收益的重要依據(jù)。因此，一方面，可參考城鎮(zhèn)國有土地基準地價評估制度和《農用地估價規(guī)程》，運用已有土地估價方法對宅基地資產價值進行評估；另一方面，隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施和城鄉(xiāng)融合發(fā)展的推進，未來鄉(xiāng)村及宅基地的多功能性會進一步凸顯，宅基地的文化情感、代際傳承等非資產價值將日益顯現(xiàn)，這些價值依附于宅基地之上，也應納入到宅基地價值體系中。
第四，建立農村宅基地盤活利用的配套機制。中央及地方政府應建立農村宅基地退出補償激勵機制，針對有條件進城落戶的農民及已進城落戶的農民，通過出臺就業(yè)、住房、養(yǎng)老等配套政策，如針對有進城意向的農民可以獲得購買經(jīng)濟適用房、申請公共租賃房的優(yōu)惠政策，并享受和城鎮(zhèn)居民同等的社保、就業(yè)等福利政策，以此激勵其自愿有償退出存量宅基地，協(xié)同推進農業(yè)轉移人口市民化與存量宅基地有效盤活利用。
2.長效機制是根本
第一，開展存量宅基地及閑置農房盤活利用潛力調查評價，編制存量宅基地及閑置農房盤活利用規(guī)劃。
第二，加快出臺農村宅基地利用管理的法律法規(guī)。
第三，以農村產權制度改革聯(lián)動推進農村宅基地盤活利用。
第四，建立農村宅基地盤活利用的配套機制。
3.創(chuàng)新模式是前提
鑒于我國各地社會經(jīng)濟發(fā)展水平差異較大，各地農村宅基地盤活利用的模式也存在差異。結合實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和推進美麗鄉(xiāng)村建設，尤其是近年來隨著農村新產業(yè)新業(yè)態(tài)蓬勃發(fā)展，鄉(xiāng)村的多功能性被人們重新審視，農村宅基地的功能也發(fā)生了轉變，從單一的居住功能拓展為多元復合性功能，進而引發(fā)了社會資本投資農房進行開發(fā)經(jīng)營的熱情，為盤活利用存量宅基地、滿足社會主體利用農村土地發(fā)展新產業(yè)新業(yè)態(tài)的需求創(chuàng)造了良好條件。鑒于此，基于發(fā)展新型農村集體經(jīng)濟、深入推進農村集體產權制度改革，在鄉(xiāng)村振興背景下可探索實施以下模式來推進農村宅基地盤活利用：一是“農民+村集體+社會資本”模式，主要由村集體統(tǒng)一組織，將農民的存量宅基地及閑置農房以出租的方式引入社會資本投資開發(fā)經(jīng)營，農民獲得租金收入，村集體及農民共同參與收益分配，該模式具有“統(tǒng)一組織、一體化發(fā)展、多方共贏”的特點，可有效解決村民及村集體的資金短缺問題。二是“農民+村集體”模式，主要由村集體成立合作社來統(tǒng)一組織開發(fā)運營，通過村民集資、政府政策支持、爭取項目等途徑，依托村域現(xiàn)有資源條件、產業(yè)基礎對存量宅基地進行盤活利用，對閑置農房進行改造并統(tǒng)一對外經(jīng)營。
4.村莊規(guī)劃是“龍頭”
科學實用的村莊規(guī)劃是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、建設美麗宜居鄉(xiāng)村的基礎性工作，是優(yōu)化鄉(xiāng)村生產生活生態(tài)空間、開展鄉(xiāng)村各項建設工作的重要先導。針對當前農村地區(qū)農民建房占地面積超標、“一戶多宅”及隨著農村人口轉移進城所形成的宅基地閑置和房屋空置現(xiàn)象，在實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，應加快推進村莊規(guī)劃編制實施。發(fā)揮村莊規(guī)劃的“龍頭”作用，統(tǒng)籌謀劃不同類型村莊的發(fā)展定位、主導和特色產業(yè)選擇、“三生”用地空間布局、鄉(xiāng)村人居環(huán)境整治與生態(tài)保護等各項工作。按照土地節(jié)約集約利用的原則，提出村莊居民點宅基地控制規(guī)模，嚴格落實“一戶一宅”法律規(guī)定，充分發(fā)揮村莊規(guī)劃的生產、生活、生態(tài)、文化傳承等功能，推進各類規(guī)劃在村域層面“多規(guī)合一”。針對村莊現(xiàn)有的閑置宅基地和空置房屋，結合鄉(xiāng)村特色產業(yè)發(fā)展、村莊村容村貌整治、公共服務設施配置和基礎設施建設，以促進農村一二三產業(yè)融合發(fā)展、建設美麗宜居新型農村社區(qū)為目標，根據(jù)不同村莊的發(fā)展現(xiàn)狀、區(qū)位條件、資源稟賦等，按照集聚提升類、城郊融合類、特色保護類和搬遷拆并類等村莊分類發(fā)展思路，編制不同類型的村莊規(guī)劃。在村莊規(guī)劃中可統(tǒng)籌安排閑置農村宅基地用于村民委員會、綜合服務站、基層綜合性文化服務中心、衛(wèi)生室、養(yǎng)老和教育等公共服務設施用地，以及為發(fā)展鄉(xiāng)村工貿、休閑服務、鄉(xiāng)村旅游等產業(yè)提供用地空間，以激活農村土地資源資產、盤活農村存量建設用地，保障鄉(xiāng)村振興用地需求。
