農業園區是國家推進鄉村振興戰略的載體，也是破解種業“卡脖子”難題的重要平臺。對湖南省長沙市的農業園區調查發現，目前還存在發展類型定位模糊、政策支持力度不足、運行機制不夠創新、招商引資工作困難及管理模式較落后等問題，通過對比分析，提出統一農業園區名稱、確定歸口申報和管理單位、改變農業園區運營方式、加強對外合作、確定土地指標等改革方向，并對農業園區的發展模式進行了展望。
湖南省長沙市的農業園區類型多樣，既有單純以種業研發、食品加工為主導的工業園區;又有扎根基層、服務鄉村，以農業種植、養殖為主的概念型園區;還有兼顧兩者，通過招商引資發展壯大農業產業化龍頭企業，帶動農村人口就業的農業園區[1]。通過對長沙市農業園區的簡單剖析，筆者總結了一些全國農業園區面臨的共性問題，明確了農業園區體制機制改革的方向。
1 發展現狀
1.1 園區概述
長沙市現有的農業園區主要有隆平高科技園、湖南望城國家農業科技園、湖南寧鄉國家農業科技園區、長沙縣現代農業創新示范區及瀏陽市兩型產業園。
1) 隆平高科技園屬于長沙高新技術產業開發區的分區，享受國家級高新區優惠政策，同時成功獲批國家現代農業產業園，核心區納入中國 (湖南) 自由貿易試驗區長沙片區，是長沙市實力最強、發展潛力最大的農業園區。
2) 湖南望城國家農業科技園是科技部首批國家級農業科技園區，在2019年國家農業科技園區綜合評估中被評為優秀園區。2020年長沙現代農業綜合配套改革試驗區并入后，其規模和實力劇增，成功獲批國家現代農業綜合配套改革試驗區，擔負起農村改革、土地經營模式創新的重任，堅持“科技興園、產業強園、生態立園、開放活園”的發展思路，為當地推進鄉村振興貢獻園區力量，成為推動農業現代化、新型城鎮化、工農融合的導入平臺和重要載體。
3) 湖南寧鄉國家農業科技園區由寧鄉經濟技術開發區委托管理，承擔園區科技成果、先進實用技術的引進、示范、創新和推廣工作，負責推進農副產品精深加工、優質農產品生產標準化和經營產業化建設，確立了以農產品加工為龍頭，以高效種植、特色養殖、農業觀光休閑等為輔的產業定位，2019年獲評首批國家農村產業融合發展示范園，2021年國家農業科技園區綜合評估中被評為優秀園區。
4) 長沙縣現代農業創新示范區又名長沙現代農業區，負責推進長沙縣農業現代化發展 (有機綠色農業、數字農業、農產品品牌創建、全產業鏈公共服務體系建設等)、農業創新創業平臺建設，帶動長沙縣農村集體經濟發展，培養本地企業上市融資，2019年入選全國鄉村振興農村創新創業十佳優秀案例。
5) 瀏陽市兩型產業園是以食品產業為主的園區，通過招商引資、園鎮融合模式發展瀏陽食品產業鏈，2008年被評為全國農產品加工示范基地[2]。
1.2 園區對比分析
從規劃范圍、產業形態、對接上級單位 3 個方面對長沙現有的5個農業園區進行對比分析。
1) 規劃范圍。隆平高科技園、湖南寧鄉國家農業科技園區、瀏陽市兩型產業園有明確的管理區域，類似工業園區，規劃的四界即園區的范圍;湖南望城國家農業科技園、長沙縣現代農業創新示范區雖然規劃圖上有四界，分為核心區、示范區、輻射區，但沒有明確管理區域的地理范圍，屬于概念型園區。
2) 產業形態。有明確地理范圍管理權限的園區以發展農產品精深加工為主，招商引資企業大多是納稅大戶，對地方稅收作出貢獻，招商的農業企業規模較大，園區內有較多省級以上的龍頭企業;而概念型園區服務區域為本地政府管理區域，職責職能多與政府農業主管部門、農業農村局的業務相似或交叉，服務對象多為農村種植養殖大戶、農業專業合作社、村級集體經濟組織及部分農產品初級加工企業，稅收幾乎為零或僅有少量稅收，中心工作多為涉農資金獎補的發放和推薦。由于沒有具體的管理范圍，在招商引資用地、融資、人才引進等方面均需政府職能部門和鄉鎮管理部門的支持。
3) 對接上級單位。長沙縣現代農業創新示范區和隆平高科技園的現代農業產業園是由農業農村部授牌，并由農業主管部門進行業務指導和驗收;其他園區是由科學技術部或科學技術廳授牌、考評驗收。在直接主管部門上，5 個農業園區均由地方政府直接或委托經濟開發區管理，沒有垂直領導的業務部門，即不受科學技術局或農業農村局直接管理。
1.3 園區在推進地方鄉村振興進程中的作用
長沙市農業園區在帶動農民就業增收、壯大農業產業規模、優化農村人居環境等方面作出了重要貢獻，促進了農業科技推廣與成果轉化、農產品精深加工、農業多種業態發展，提高了農產品的附加值，培育了大量的新型農業經營主體，在農業產業化龍頭企業培養、指導、上市融資等方面提供了優質服務，對園區周邊的農村經濟發展起到了示范和輻射作用，推進了農村三產融合進程，使農民在鄉村振興戰略推進中獲益。
2 面臨的問題
2.1 發展類型定位模糊
按照現有的農業園區分類，一般分為農業產業園、農業科技園、農業示范園。但長沙市農業園區發展類型和全國的基本情況一致，都存在類型定位模糊的問題。目前，國家級的農業產業園、示范園向農業農村部申報批準，國家級的農業科技園向科學技術部申報批準，申報部門和名稱的不同造成農業園區在獲批后發展的重點原則上也應不同。但實際并非如此，農業產業園與農業科技園、農業示范園之間幾乎沒有區別，所有農業園區都注重農業產業，提倡生產規模大、示范面積廣、輻射帶動強，工作目標都是促進鄉村振興戰略的順利實施。
2.2 政策支持力度不足
農業園區經縣、市、省、國家自下而上層層批準后，地方政府的政策支持不夠明確，導致部分農業園區主要依靠寫請示、打報告向直接主管部門申請政策支持，或者依賴申報上級農業產業項目向上爭取資金，農業園區自身尚未形成獨立運作、內循環經營、收支充盈的模式。特別是向中央、省級申請農業項目財政資金時，申報主體大多是縣級政府，而農業項目一般由農業農村局具體實施，缺少項目單獨由農業園區申報和管理的規范程序。另外，農業產業園在申報過程中 (除授牌外) 可獲得農業農村部 (廳、局) 相應的資金支持，但農業科技園則沒有。
2.3 運行機制不夠創新
現有的農業園區仍是政府批準、官方運營的行政管理模式，體制上屬于公益類事業單位，但運行機制仍然與政府部門 (如農業農村局) 的行政管理類似。長沙市農業園區目前還沒有一家是企業運作、政府支持、社會參與、農民受益的高效率模式。同時，現有的農業園區與所在鄉鎮 (街道) 協作能力不強，示范基地與所在村關聯度不高，部分園區通過“園鎮融合”“園鎮共建”模式嘗試與所在鄉鎮相關管理部門共同開發建設項目，但鄉鎮領導在農業園區掛職的較少，合作空間較小。
2.4 招商引資工作困難
農業園區招商引資模式與工業園區有明顯差異，其招商引資的前提條件是有建設用地指標，吸引企業入駐;或有可直接使用的農業用地，用于農業企業開展種植或養殖等農業生產活動。但概念型農業園區沒有建設用地指標，流轉農業用地又高度依賴農村集體組織的管理效率，園區沒有土地保有量，導致農業園區的招商引資程序更復雜，經常出現與農業企業達成招商合作意向后，因建設用地或流轉農田不順暢而延誤開工的情況。營商環境上，概念型園區受當地村民接受度、吸納村民就業人數和與村委的協作密切程度影響，除流轉土地難外，招工用工成本高、自然風險大等問題也比較突出，導致農業園區的招商引資相對困難，在沒有資金政策支持的情況下很難吸引大額資本投入。
2.5 管理模式較落后
1) 農業園區特色不夠，管理運行模式仍參照行政機關的機構，如辦公室、產業發展、招商引資、社會事務及規劃建設等，沒有對企業進行分類管理；2)由于企業入園時間和行業不集中、納稅企業數量不多，園區缺少專門統計數據的部門，基本只在上級要求時向企業收集自報數據，大多只負責匯總上報，缺少對數據的分析；3) 創新舉措較少，除隆平高科技園開展主業分類管理服務、長沙縣現代農業創新示范區增加上市輔助功能外，其他園區基本是同質化發展，特色不夠鮮明。
3 改革方向與展望
3.1 統一農業園區名稱
由于各個農業園區的發展定位基本相同，名稱上不再區分產業園、科技園、創業園或示范區，應統一為“地方名稱+農業園區”。
3.2 確定歸口申報和管理單位
改變原來農業產業園向國家農業農村部申報批準、農業科技園向國家科學技術部申報批準的模式，確定一個歸口批準單位，即由農業農村部聯合科學技術部等部門負責對園區發展批復、定期驗收、考評等工作。業務歸口和管理 (包括人事任命權) 由農業主管部門垂直管理，原機構規格和本級農業農村局一致的，由本級農業主管部門管理;原機構規格高于本級農業農村局的，由上一級農業主管部門管理;具體到分領域的農業科技工作受科學技術主管部門的指導和支持，科學技術部門將農業園區的科技項目列為專項扶持。
3.3 改變農業園區運營方式
農業農村部應做好頂層設計工作，允許地方政府通過多種形式運營農業園區。例如，將現有的國家級園區認定為副處級管理單位;鼓勵地方財稅充裕的、以企業管理為主的農業園區，按國有企業管理規定運營;地方財政困難的可引進外部民營資本，通過協議明確權責、獎補與退出機制，地方政府通過政策支持和業務指導與企業共同高效運作農業園區。
3.4 加強對外合作
在園區發展沒有現成模式可參照的情況下，可以采取聯合創建模式，如“園校合作”“園鎮合作”“園企合作”，也可以采取“園中園”模式，在地方工業開發區內劃小塊建設用地發展農業園區，或者多個不同類型的園區共用一個建設區域，做好功能分區，突出農業產業功能;加強與各專業協會、科研院所的合作，如與湖南農業大學合作，建立大學生農業創業孵化基地、大學生實習基地和大學科技園等。
3.5 確定土地指標
一個園區如果沒有足夠的建設用地，必然會在龍頭企業招商、資金引進等方面遇到困難;如果沒有廣袤的農田作為科技推廣基地、示范基地，必然不能滿足國家對農業園區的定位要求。因此，在建設農業園區時，必須規劃有若干建設用地指標和核心示范區域，讓農業園區回歸“企業集聚地+示范基地”的基礎構成，即園區所在地為農業龍頭企業生產、加工、銷售等建設用地區域，園區功能輻射地為龍頭企業的原料供應、科研中試、示范推廣地。
3.6 發展模式展望
農業園區是國家推進鄉村振興戰略工作、破解種子“卡脖子”問題的重要平臺，在農業產業、農業科技、農業成果示范、農業創業、農村改革、農產品加工及農產品品牌推廣和塑造等關鍵領域發揮舉足輕重的作用。農業園區改革必須緊緊圍繞鄉村振興重大戰略部署要求，從制度上創新園區運作模式，加強與國有企業、民營企業的合作，加深與鎮村、工業園區的合作，使園區成為具有獨立的管理區域和在種子研發、農業機械裝備制造、農業生產資料供應、食品和生物科學研究、農產品初加工與精深加工等領域特色鮮明的農業地理區域。
4 結語
通過對長沙市各農業園區的比較分析，歸納出園區發展的現狀，對農業園區遇到的瓶頸問題進行分析，并提出了對應的改革建議。當前，全國各地農業園區數量劇增，而若干年前建設的農業園區，有的由于資金不足而雜草叢生、逐漸荒廢;有的逐步轉型為工業園區，與農業發展漸行漸遠;有的由于機構編制等行政原因撤銷，只剩下園區牌子還掛在當地主管機構;有的由于改革創新不足、管理人數少，一直處于發展停滯狀態。面對這些現象，希望有更多的人關注農業園區的發展和改革，通過自上而下的運行管理機制，使農業園區的發展水平與快速發展的工業園區一致，在國家鄉村振興戰略中展現園區力量。(作者：趙月明)
