文章結(jié)合國(guó)家近期出臺(tái)的政府和社會(huì)資本合作新機(jī)制、基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法，梳理了我國(guó)2004年以來的政府投資體制改革脈絡(luò)，分析了部分特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目被終止采購(gòu)的原因，分享了部分典型項(xiàng)目的成功經(jīng)驗(yàn)。文章認(rèn)為，當(dāng)前，我國(guó)投資政策體系已經(jīng)形成了完備清晰的閉環(huán)，應(yīng)基于新的政策要求和項(xiàng)目特點(diǎn)，多維度選擇適合項(xiàng)目自身的投融資模式，同時(shí)要積極借鑒世行貸款項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)，持續(xù)創(chuàng)新區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略和政策體系。

一、準(zhǔn)確理解新政策：切實(shí)規(guī)范運(yùn)作

根據(jù)115號(hào)文，特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目實(shí)施流程中需要先選擇特許經(jīng)營(yíng)者，簽訂特許經(jīng)營(yíng)合同后再申報(bào)可研批復(fù)，這項(xiàng)改革為項(xiàng)目前期工作提供了靈活空間，但是也對(duì)投融資模式與交易結(jié)構(gòu)策劃提出了更高要求，前期不謹(jǐn)慎，就會(huì)導(dǎo)致后期被叫停，因此必須深刻領(lǐng)悟控制隱性債務(wù)、規(guī)范運(yùn)作與高質(zhì)量發(fā)展原則。

據(jù)媒體報(bào)道，僅2024年4月22日，全國(guó)就有5個(gè)特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目被集中叫停（參見網(wǎng)絡(luò)文章《踩115號(hào)文紅線項(xiàng)目后續(xù)！項(xiàng)目因故終止采購(gòu)》）。自2023年2月存量PPP項(xiàng)目暫停以來，已有不少基建領(lǐng)域的特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目被終止采購(gòu)，主要原因有四點(diǎn)：一是地方本級(jí)國(guó)企不當(dāng)參與特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，未能夠最大程度鼓勵(lì)民營(yíng)企業(yè)參與；二是項(xiàng)目未能按照全國(guó)政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目信息系統(tǒng)的要求及時(shí)填報(bào)項(xiàng)目?jī)?nèi)容、項(xiàng)目變更等，某些環(huán)節(jié)不規(guī)范（實(shí)施機(jī)構(gòu)可能不適應(yīng)可研審批后置和持續(xù)監(jiān)管）；三是高債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)的某些類型項(xiàng)目被上級(jí)叫停；四是甲方主動(dòng)更換安排其他資金來源，例如專項(xiàng)債、政府投資等。

從上述信息和分析不難看出，政策與程序的任何不合規(guī)，都會(huì)對(duì)項(xiàng)目順利推進(jìn)產(chǎn)生重大影響。

二、項(xiàng)目策劃與投融資模式：多維度選擇方法

根據(jù)2015年修訂的《預(yù)算法》，當(dāng)前各類投融資模式可以從資金來源、主體進(jìn)行匹配分類，形成“四本賬”：第一類為政府投資，包括地方財(cái)政資金、中央預(yù)算內(nèi)投資、特別超長(zhǎng)期國(guó)債、地方政府債券（一般債、專項(xiàng)債）等；第二類為政府和社會(huì)資本合作新機(jī)制/特許經(jīng)營(yíng)模式；第三類為國(guó)有企業(yè)投資；第四類為市場(chǎng)化股權(quán)投資(包括各類融資EPCO）。

在115號(hào)文和17號(hào)令出臺(tái)后，全部政策體系已形成了一個(gè)完備清晰的閉環(huán)。對(duì)于市政公用事業(yè)領(lǐng)域的項(xiàng)目，如地鐵運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼、水電氣熱與城市運(yùn)營(yíng)等公益性保障類項(xiàng)目，仍存在上述第二類和第三類的重疊空間。透過我國(guó)投資體制的歷史脈絡(luò)可以發(fā)現(xiàn)，根據(jù)《關(guān)于國(guó)有資本加大對(duì)公益性行業(yè)投入的指導(dǎo)意見》綜合施策的原則，明確“綜合采取安排財(cái)政資金、劃撥政府資產(chǎn)、國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司資本配置、政府投資基金、政府和社會(huì)資本合作等方式，加大對(duì)公益性行業(yè)投入”，提倡多元化組合模式。

地方政府有時(shí)會(huì)將幾十個(gè)甚至幾百個(gè)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目列入儲(chǔ)備清單，經(jīng)常需要從區(qū)域發(fā)展層面選擇相應(yīng)的投融資模式。首先，需要遵循上位規(guī)劃、發(fā)展方式與經(jīng)濟(jì)需求、財(cái)政能力空間、發(fā)展迫切問題。其次，盤點(diǎn)資金池與未來期限，在對(duì)含使用者付費(fèi)、經(jīng)營(yíng)性較好且投資帶動(dòng)較強(qiáng)、吸引力較大的公益性項(xiàng)目，有多種模式可進(jìn)行組合，考慮因素與維度包括政策合規(guī)性、程序效率、全生命周期的資金投入、產(chǎn)出效果與帶動(dòng)效益、項(xiàng)目周期與時(shí)間價(jià)值等。在新發(fā)展階段，盤活存量資產(chǎn)項(xiàng)目尤其重要，其投融資模式的資選金擇（申見報(bào)圖1），可從投資主體、國(guó)家鼓勵(lì)政策、行業(yè)發(fā)展、新技術(shù)應(yīng)用等角度進(jìn)行研究，選擇相應(yīng)的投融資路徑和模式。

圖1 投融資模式的選擇

我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，在新時(shí)代要求下，需要發(fā)揮地方特色和比較優(yōu)勢(shì)。對(duì)于西部地區(qū)，習(xí)近平總書記指出，要堅(jiān)持把發(fā)展特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)作為主攻方向，因地制宜發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)，加快西部地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。對(duì)于北上廣深等一線大城市，可以重點(diǎn)關(guān)注住房城鄉(xiāng)建設(shè)部提出的城市更新計(jì)劃和一城一策的城中村改造。

相比東部沿海地區(qū)，西部地區(qū)的優(yōu)勢(shì)主要體現(xiàn)在煤炭與礦產(chǎn)資源豐富，新能源基地眾多，劣勢(shì)則體現(xiàn)在生態(tài)脆弱、人口與經(jīng)濟(jì)規(guī)模較小等方面。基于此，西部地區(qū)在能源、交通、水利、黃河生態(tài)保護(hù)等領(lǐng)域非常適合申請(qǐng)中央投資、專項(xiàng)債以及政策性銀行貸款。如對(duì)于國(guó)高網(wǎng)高速公路曾經(jīng)運(yùn)用PPP實(shí)施過的一批項(xiàng)目，可結(jié)合業(yè)界提出的路衍經(jīng)濟(jì)，創(chuàng)新沿途的光伏發(fā)電、礦產(chǎn)加工與倉(cāng)儲(chǔ)物流類資源補(bǔ)償，統(tǒng)籌政府投資+特許經(jīng)營(yíng)+專項(xiàng)債+企業(yè)投資，前提是合理控制土地開發(fā)規(guī)模。又如西南地區(qū)，可利用中老鐵路貫通優(yōu)勢(shì)，促進(jìn)對(duì)外貿(mào)易配套基礎(chǔ)設(shè)施，例如農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)鏈。在云南高山湖泊生態(tài)保護(hù)過程中，可打捆種植業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈與電商平臺(tái)。當(dāng)使用者付費(fèi)收入較豐厚時(shí)，可申請(qǐng)EOD國(guó)開行貸款。

綜上，不同發(fā)展階段的發(fā)展戰(zhàn)略和方式塑造著區(qū)域經(jīng)濟(jì)，并直接影響著基建行業(yè)與產(chǎn)業(yè)投資的項(xiàng)目規(guī)模和投融資模式。

三、借鑒世行貸款項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)：區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略與政策體系的持續(xù)創(chuàng)新

（一）主要經(jīng)驗(yàn)

我國(guó)在工業(yè)化與城鎮(zhèn)化高速發(fā)展階段，曾利用世行、亞行等國(guó)際金融組織貸款實(shí)施過一批促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重大項(xiàng)目，從這些項(xiàng)目的實(shí)踐中，可以提煉出三條值得借鑒的經(jīng)驗(yàn)。

1.貸款項(xiàng)目?jī)?nèi)容的選擇應(yīng)基于推進(jìn)國(guó)家與區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)

從世行國(guó)別發(fā)展合作評(píng)估報(bào)2020-2025版可以看到，經(jīng)濟(jì)學(xué)家經(jīng)過研究提出了四個(gè)重要議題，即推進(jìn)市場(chǎng)與財(cái)政改革、促進(jìn)更加綠色地增長(zhǎng)、共享經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)效益、全球知識(shí)與發(fā)展。這些議題基本符合我國(guó)進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展階段的特征，也可以看出基建已不再是國(guó)際資金的主要投資方向，其對(duì)綠色低碳、結(jié)果導(dǎo)向業(yè)務(wù)的關(guān)注和支持更多。

2.采購(gòu)政策體系與資金安排方式應(yīng)與時(shí)俱進(jìn)

世行的采購(gòu)政策幾乎每幾年就會(huì)升級(jí)修訂一次，如2016年版中已經(jīng)不再?gòu)?qiáng)調(diào)招標(biāo)這一概念，而是提供了包括項(xiàng)目需求建議書（RFP）征集、最佳和最終報(bào)價(jià)（BFO）等幾十種采購(gòu)方式的工具箱。另外，由于PPP具有政府與社會(huì)資本合作的資金融合與管理復(fù)雜的獨(dú)特性，世行專門出臺(tái)了單行本PPP實(shí)施指南。在2014版中，世行將與BOT、DBFOT并列的PPP單獨(dú)提出，形成并列、獨(dú)立的系統(tǒng)化采購(gòu)政策體系。

3.采購(gòu)戰(zhàn)略評(píng)估（PPSD）必不可少

資金安排與采購(gòu)方式必須進(jìn)行基于能力與風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估，對(duì)供應(yīng)鏈與新技術(shù)應(yīng)用進(jìn)行系統(tǒng)化量化研究，是升級(jí)版的貨比三家。該舉措為項(xiàng)目實(shí)施提供了更精細(xì)的風(fēng)險(xiǎn)管控方法，強(qiáng)調(diào)了市場(chǎng)供應(yīng)鏈的協(xié)同效應(yīng)，有利于提高項(xiàng)目產(chǎn)出整體效能。

（二）典型案例

案例1：世行貸款的淮南采煤塌陷區(qū)綜合治理項(xiàng)目占地面積9.3平方公里，總投資8.15億元。該項(xiàng)目通過生態(tài)修復(fù)、植樹造林、垃圾封場(chǎng)等一系列工程和生態(tài)措施，改善采煤塌陷區(qū)結(jié)構(gòu)性缺損、功能失調(diào)的生態(tài)環(huán)境，使項(xiàng)目區(qū)綠化覆蓋率由不足20%提升至75%以上；地下水經(jīng)過整治，水質(zhì)達(dá)到五類以上標(biāo)準(zhǔn)。2023年8月，該項(xiàng)目被世界銀行評(píng)定為“滿意項(xiàng)目”。

案例2：湖北宜昌鄉(xiāng)村綠色發(fā)展項(xiàng)目總投資約3.78億歐元，其中亞行提供約1.87億歐元（2億美元）主權(quán)貸款，國(guó)內(nèi)配套資金約1.91億歐元。亞行貸款期限25年，含5年寬限期。項(xiàng)目旨在支持宜昌市和長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶的鄉(xiāng)村綠色發(fā)展，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力和氣候韌性。內(nèi)容主要包括：引進(jìn)氣候適應(yīng)型作物品種、應(yīng)用高效滴灌施肥系統(tǒng)、引入小型分布式可再生能源發(fā)電技術(shù)、建設(shè)農(nóng)業(yè)廢棄物管理和水處理系統(tǒng)相關(guān)設(shè)施等。項(xiàng)目建成后，將有效改善當(dāng)?shù)刂悄芫G色農(nóng)業(yè)實(shí)踐，增強(qiáng)當(dāng)?shù)噩F(xiàn)代農(nóng)業(yè)實(shí)踐和創(chuàng)新技術(shù)方面機(jī)構(gòu)能力，改善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施氣候韌性。

最終，該項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)了資金來源的多渠道，子項(xiàng)目打捆統(tǒng)籌運(yùn)作，并圍繞國(guó)家發(fā)展發(fā)展戰(zhàn)略議題和當(dāng)期地區(qū)經(jīng)濟(jì)迫切問題進(jìn)行了投融資模式的創(chuàng)新，綜合運(yùn)用了中央資金、地方配套資金以及市場(chǎng)化商業(yè)投資。

四、項(xiàng)目策劃與投融資模式：更加注重結(jié)果導(dǎo)向

綜上所述，在區(qū)域發(fā)展復(fù)雜項(xiàng)目的運(yùn)作過程中，合規(guī)性、交易結(jié)構(gòu)的合理性不僅關(guān)系當(dāng)事人對(duì)政策的準(zhǔn)確理解，也受到客觀規(guī)律的影響與上級(jí)要求的導(dǎo)向。項(xiàng)目策劃與投融資模式的選擇需要考慮不同的發(fā)展階段、地區(qū)、行業(yè)、市場(chǎng)主體、資金來源以及市場(chǎng)需求空間與新技術(shù)應(yīng)用等多維度因素，系統(tǒng)化權(quán)衡，兼顧財(cái)政穩(wěn)健、各類主體的投資活力、社會(huì)效益等多方面目標(biāo)，通過更加注重結(jié)果導(dǎo)向和模式創(chuàng)新，加快培育新質(zhì)生產(chǎn)力，推進(jìn)行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展與可持續(xù)發(fā)展。(作者：焦軍  魏士榮)