文章結合國家近期出臺的政府和社會資本合作新機制、基礎設施和公用事業特許經營管理辦法，梳理了我國2004年以來的政府投資體制改革脈絡，分析了部分特許經營項目被終止采購的原因，分享了部分典型項目的成功經驗。文章認為，當前，我國投資政策體系已經形成了完備清晰的閉環，應基于新的政策要求和項目特點，多維度選擇適合項目自身的投融資模式，同時要積極借鑒世行貸款項目經驗，持續創新區域發展戰略和政策體系。

一、準確理解新政策：切實規范運作

根據115號文，特許經營項目實施流程中需要先選擇特許經營者，簽訂特許經營合同后再申報可研批復，這項改革為項目前期工作提供了靈活空間，但是也對投融資模式與交易結構策劃提出了更高要求，前期不謹慎，就會導致后期被叫停，因此必須深刻領悟控制隱性債務、規范運作與高質量發展原則。

據媒體報道，僅2024年4月22日，全國就有5個特許經營項目被集中叫停（參見網絡文章《踩115號文紅線項目后續！項目因故終止采購》）。自2023年2月存量PPP項目暫停以來，已有不少基建領域的特許經營項目被終止采購，主要原因有四點：一是地方本級國企不當參與特許經營項目，未能夠最大程度鼓勵民營企業參與；二是項目未能按照全國政府和社會資本合作項目信息系統的要求及時填報項目內容、項目變更等，某些環節不規范（實施機構可能不適應可研審批后置和持續監管）；三是高債務風險地區的某些類型項目被上級叫停；四是甲方主動更換安排其他資金來源，例如專項債、政府投資等。

從上述信息和分析不難看出，政策與程序的任何不合規，都會對項目順利推進產生重大影響。

二、項目策劃與投融資模式：多維度選擇方法

根據2015年修訂的《預算法》，當前各類投融資模式可以從資金來源、主體進行匹配分類，形成“四本賬”：第一類為政府投資，包括地方財政資金、中央預算內投資、特別超長期國債、地方政府債券（一般債、專項債）等；第二類為政府和社會資本合作新機制/特許經營模式；第三類為國有企業投資；第四類為市場化股權投資(包括各類融資EPCO）。

在115號文和17號令出臺后，全部政策體系已形成了一個完備清晰的閉環。對于市政公用事業領域的項目，如地鐵運營補貼、水電氣熱與城市運營等公益性保障類項目，仍存在上述第二類和第三類的重疊空間。透過我國投資體制的歷史脈絡可以發現，根據《關于國有資本加大對公益性行業投入的指導意見》綜合施策的原則，明確“綜合采取安排財政資金、劃撥政府資產、國有資本投資運營公司資本配置、政府投資基金、政府和社會資本合作等方式，加大對公益性行業投入”，提倡多元化組合模式。

地方政府有時會將幾十個甚至幾百個基礎設施項目列入儲備清單，經常需要從區域發展層面選擇相應的投融資模式。首先，需要遵循上位規劃、發展方式與經濟需求、財政能力空間、發展迫切問題。其次，盤點資金池與未來期限，在對含使用者付費、經營性較好且投資帶動較強、吸引力較大的公益性項目，有多種模式可進行組合，考慮因素與維度包括政策合規性、程序效率、全生命周期的資金投入、產出效果與帶動效益、項目周期與時間價值等。在新發展階段，盤活存量資產項目尤其重要，其投融資模式的資選金擇（申見報圖1），可從投資主體、國家鼓勵政策、行業發展、新技術應用等角度進行研究，選擇相應的投融資路徑和模式。

圖1 投融資模式的選擇

我國區域經濟發展不平衡，在新時代要求下，需要發揮地方特色和比較優勢。對于西部地區，習近平總書記指出，要堅持把發展特色優勢產業作為主攻方向，因地制宜發展新興產業，加快西部地區產業轉型升級。對于北上廣深等一線大城市，可以重點關注住房城鄉建設部提出的城市更新計劃和一城一策的城中村改造。

相比東部沿海地區，西部地區的優勢主要體現在煤炭與礦產資源豐富，新能源基地眾多，劣勢則體現在生態脆弱、人口與經濟規模較小等方面。基于此，西部地區在能源、交通、水利、黃河生態保護等領域非常適合申請中央投資、專項債以及政策性銀行貸款。如對于國高網高速公路曾經運用PPP實施過的一批項目，可結合業界提出的路衍經濟，創新沿途的光伏發電、礦產加工與倉儲物流類資源補償，統籌政府投資+特許經營+專項債+企業投資，前提是合理控制土地開發規模。又如西南地區，可利用中老鐵路貫通優勢，促進對外貿易配套基礎設施，例如農產品產業鏈。在云南高山湖泊生態保護過程中，可打捆種植業產業鏈與電商平臺。當使用者付費收入較豐厚時，可申請EOD國開行貸款。

綜上，不同發展階段的發展戰略和方式塑造著區域經濟，并直接影響著基建行業與產業投資的項目規模和投融資模式。

三、借鑒世行貸款項目經驗：區域發展戰略與政策體系的持續創新

（一）主要經驗

我國在工業化與城鎮化高速發展階段，曾利用世行、亞行等國際金融組織貸款實施過一批促進區域經濟發展的重大項目，從這些項目的實踐中，可以提煉出三條值得借鑒的經驗。

1.貸款項目內容的選擇應基于推進國家與區域經濟發展戰略目標

從世行國別發展合作評估報2020-2025版可以看到，經濟學家經過研究提出了四個重要議題，即推進市場與財政改革、促進更加綠色地增長、共享經濟增長效益、全球知識與發展。這些議題基本符合我國進入高質量發展階段的特征，也可以看出基建已不再是國際資金的主要投資方向，其對綠色低碳、結果導向業務的關注和支持更多。

2.采購政策體系與資金安排方式應與時俱進

世行的采購政策幾乎每幾年就會升級修訂一次，如2016年版中已經不再強調招標這一概念，而是提供了包括項目需求建議書（RFP）征集、最佳和最終報價（BFO）等幾十種采購方式的工具箱。另外，由于PPP具有政府與社會資本合作的資金融合與管理復雜的獨特性，世行專門出臺了單行本PPP實施指南。在2014版中，世行將與BOT、DBFOT并列的PPP單獨提出，形成并列、獨立的系統化采購政策體系。

3.采購戰略評估（PPSD）必不可少

資金安排與采購方式必須進行基于能力與風險的評估，對供應鏈與新技術應用進行系統化量化研究，是升級版的貨比三家。該舉措為項目實施提供了更精細的風險管控方法，強調了市場供應鏈的協同效應，有利于提高項目產出整體效能。

（二）典型案例

案例1：世行貸款的淮南采煤塌陷區綜合治理項目占地面積9.3平方公里，總投資8.15億元。該項目通過生態修復、植樹造林、垃圾封場等一系列工程和生態措施，改善采煤塌陷區結構性缺損、功能失調的生態環境，使項目區綠化覆蓋率由不足20%提升至75%以上；地下水經過整治，水質達到五類以上標準。2023年8月，該項目被世界銀行評定為“滿意項目”。

案例2：湖北宜昌鄉村綠色發展項目總投資約3.78億歐元，其中亞行提供約1.87億歐元（2億美元）主權貸款，國內配套資金約1.91億歐元。亞行貸款期限25年，含5年寬限期。項目旨在支持宜昌市和長江經濟帶的鄉村綠色發展，提高農業生產力和氣候韌性。內容主要包括：引進氣候適應型作物品種、應用高效滴灌施肥系統、引入小型分布式可再生能源發電技術、建設農業廢棄物管理和水處理系統相關設施等。項目建成后，將有效改善當地智能綠色農業實踐，增強當地現代農業實踐和創新技術方面機構能力，改善農村基礎設施氣候韌性。

最終，該項目實現了資金來源的多渠道，子項目打捆統籌運作，并圍繞國家發展發展戰略議題和當期地區經濟迫切問題進行了投融資模式的創新，綜合運用了中央資金、地方配套資金以及市場化商業投資。

四、項目策劃與投融資模式：更加注重結果導向

綜上所述，在區域發展復雜項目的運作過程中，合規性、交易結構的合理性不僅關系當事人對政策的準確理解，也受到客觀規律的影響與上級要求的導向。項目策劃與投融資模式的選擇需要考慮不同的發展階段、地區、行業、市場主體、資金來源以及市場需求空間與新技術應用等多維度因素，系統化權衡，兼顧財政穩健、各類主體的投資活力、社會效益等多方面目標，通過更加注重結果導向和模式創新，加快培育新質生產力，推進行業高質量發展與可持續發展。(作者：焦軍  魏士榮)