新機制下，我國PPP模式還存在政府自身能力不能完全匹配發(fā)展需要、項目全面管理的體制機制不完善、信用等級和市場變化影響項目推進等問題，具體如下：

一、我國PPP模式發(fā)展歷程

（一）初試階段（1995年—2003年）

1995年，PPP模式在世行和亞行的推薦下引入中國，這與當(dāng)時我國鼓勵外商來華投資的政策相符。由于法律規(guī)章制度不健全，開展的項目并未達(dá)到預(yù)期的效果。

（二）探索階段（2004年—2012年）

2004 年，隨著國家在市政公用事業(yè)的城市供水、污水處理及燃?xì)夤?yīng)等領(lǐng)域施行特許經(jīng)營管理以來，各級地方政府陸續(xù)出臺了配套政策，積極引導(dǎo)和規(guī)范特許經(jīng)營項目實施。這一階段的合作更多是以實用為主，而不是盲目吸引外商投資，項目多以短期投資為主，缺少長遠(yuǎn)規(guī)劃。2008年，受到國際金融危機的沖擊和地方政府融資平臺的紛紛建立，合作日漸減少，淡出市場。

（三）發(fā)展階段（2013年—2016年）

自2013年11月，中共十八屆三中全會決定，允許社會資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運營。2014年5月，國家層面成立政府和社會合作工作領(lǐng)導(dǎo)小組。2015年，出臺《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》，對PPP模式的管理逐步規(guī)范化。2016年，國家和各省陸續(xù)出臺了支持PPP模式的文件，積極引導(dǎo)社會資本投入到基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公用事業(yè)發(fā)展。一系列文件的出臺，從PPP模式的建設(shè)運營管理到制度規(guī)范化透明化，從地方性政府債務(wù)清理到地方政府融資平臺的管理，從政府購買服務(wù)項目到特許經(jīng)營權(quán)的風(fēng)險承擔(dān)等多個方面，對PPP模式健康有序開展提供了有益保障，從而激活了PPP互惠共贏的新模式。在此期間，各省開展了PPP模式的廣泛實踐，涉及了城市化發(fā)展的交通運輸、污水治理、水利建設(shè)、城市基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)環(huán)境保護、市政工程、城市綜合開發(fā)、保障性安居工程、醫(yī)療、養(yǎng)老、社會保障等多個領(lǐng)域。截至2016年底，進入全國政府和社會合作庫的項目11260 個，投資額13.5萬億元。其中，已簽約落地1351個，投資額2.2萬億元。隨著合作項目的持續(xù)推進，入庫管理把關(guān)不嚴(yán)、項目支出超出預(yù)期、違規(guī)舉債擔(dān)保、風(fēng)險防控機制不健全等問題開始出現(xiàn)。

（四）規(guī)范階段（2017年至今）

2017年，針對項目制定不規(guī)范、重建設(shè)輕運營、部分項目執(zhí)行走樣等影響和制約合作發(fā)展問題，國家加強了對項目管理庫入庫標(biāo)準(zhǔn)和管理，對不符合政策條件的未開展物有所值評價或財政承受能力論證的項目、不宜繼續(xù)采用PPP模式實施、不符合規(guī)范運作要求、構(gòu)成違法違規(guī)舉債擔(dān)保、未按規(guī)定進行信息公開等違規(guī)情況進行了及時清理，以此遏制PPP項目重量不重質(zhì)、管理混亂等現(xiàn)象。各地累計清理退庫項目2148個，涉及投資額2.5萬億元。

在此之后，為推動PPP模式回歸本源、規(guī)范發(fā)展，財政部開始逐步規(guī)范PPP項目管理。2018年，財政部進一步加強對PPP模式示范項目的規(guī)范管理：一是對核查存在問題的173個示范項目分類進行了處置，其中：調(diào)出示范并退庫30個、限期整改89個、調(diào)出示范并保留在庫54個；二是規(guī)范國有金融企業(yè)參與PPP模式投融資行為，確保項目資本金來源合法合規(guī)；三是完善相關(guān)配套制度，通過出臺產(chǎn)業(yè)發(fā)展指導(dǎo)意見、修訂操作指南、加強動態(tài)監(jiān)測等方式，切實強化風(fēng)險防控，優(yōu)化合作發(fā)展環(huán)境。2019 年，財政部按照規(guī)范運行、嚴(yán)格監(jiān)管、公開透明、誠信履約的原則，一是設(shè)立項目正負(fù)面清單，對于不規(guī)范的項目，依法依規(guī)予以整改，構(gòu)成違法違規(guī)舉債融資的應(yīng)當(dāng)依法依規(guī)予以問責(zé)；二是財政部門將不再受理財政支出責(zé)任占比超過5%地區(qū)新的政府付費項目入庫申請；三是新簽約項目不得從政府性基金預(yù)算和國有資本經(jīng)營預(yù)算安排項目運營補貼支出；四是嚴(yán)格對項目庫實行動態(tài)管理，堅持“能進也能出”要求，加強信息公開披露和項目分類指導(dǎo)，同時強化咨詢機構(gòu)庫和專家?guī)旃芾恚_保項目規(guī)范健康發(fā)展。2022年，財政部從做好項目前期論證、推動項目規(guī)范運作、嚴(yán)防隱性債務(wù)風(fēng)險、保障項目陽光運行等四個方面對做好PPP模式工作提出明確要求，規(guī)范開展財政承受能力論證工作，嚴(yán)守每一年度本級全部項目從一般公共預(yù)算列支的財政支出責(zé)任不超過當(dāng)年本級一般公共預(yù)算支出10%的紅線；加強對項目合同審核、執(zhí)行信息復(fù)核、規(guī)范項目預(yù)算；強化財政承受能力動態(tài)監(jiān)測和信息公開監(jiān)督；保障社會資本充分競爭的同時完善項目績效和履約。

2023年，我國PPP項目進入了整改期，審計署對18個省市本級及187個地區(qū)的408個PPP項目進行了抽查，在計劃總投資1.53萬億元的項目中，發(fā)現(xiàn)部分項目存在入庫環(huán)節(jié)審理不嚴(yán)、履約環(huán)節(jié)不誠信、建設(shè)運營環(huán)節(jié)不當(dāng)推責(zé)攬責(zé)、項目損失浪費等問題。政府和社會資本合作亟待規(guī)范。回顧PPP模式的發(fā)展歷程可以看到，我國PPP項目從依法啟動到高速推進，從井噴式大干快上到逐步規(guī)范有序管理，從追求數(shù)量到確保質(zhì)量，從盲目跟風(fēng)到依規(guī)清退，從不計成本到風(fēng)險防控，在曲折中不斷前行，在調(diào)整中不斷完善，在監(jiān)督中不斷規(guī)范。

二、PPP模式新機制主要特點及PPP模式現(xiàn)存問題

（一）PPP模式新機制主要特點

隨著《通知》的正式出臺，PPP模式在合作重點領(lǐng)域、經(jīng)營模式、合作對象、管理主體等方面呈現(xiàn)出新的特點。1. 合作重點集中在經(jīng)營性收益項目。在項目的選擇上，合作的重點全部限定在有經(jīng)營性收益的項目。自身沒有經(jīng)營性收益、投資回報依靠可用性付費的公共項目不再適合政府和社會資本合作方式，調(diào)整項目適用范圍的同時，提升對社會資本的吸引力。

2. 聚焦使用者付費，全部采取特許經(jīng)營模式。在項目的收益來源上，以往的項目回報機制主要包括政府付費、可行性缺口補助、使用者付費等三種形式，但在實際操作過程中，政府付費仍然占了較大比例，有些項目雖名為可行性缺口補助，但本質(zhì)也是政府付費，加大了政府隱性債務(wù)風(fēng)險。《通知》明確PPP項目應(yīng)聚焦使用者付費項目，政府付費只能按規(guī)定補貼運營、不能補貼建設(shè)成本，不得通過可行性缺口補助、承諾保底收益率、可用性付費等任何方式，使用財政資金彌補項目建設(shè)和運營成本，讓項目運行更加規(guī)范。在項目的實際操作上，全部采取特許經(jīng)營模式。項目資產(chǎn)最終全部移交給政府，合作雙方明晰界定各方權(quán)責(zé)利關(guān)系，明確約定各自權(quán)屬。

3. 鼓勵民營企業(yè)優(yōu)先參與，建立項目清單。最大程度地支持民營企業(yè)參與新建項目，根據(jù)行業(yè)屬性以及民營企業(yè)的專業(yè)能力，對不同項目類別實行分類管理，發(fā)布了項目清單，并允許根據(jù)實際情況隨時調(diào)整。項目的細(xì)化分類，能夠激發(fā)民間投資活力，讓民營企業(yè)在選擇項目時有了更大的主動性，也能促使有實力有能力的民營企業(yè)參與到環(huán)保、市政、物流、交通、水利等涉及民計民生的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中來。

4. 明確國家發(fā)改委作為特許經(jīng)營模式牽頭單位。改變國家發(fā)改委和財政部雙頭管理的模式，將特許經(jīng)營的管理權(quán)交由國家發(fā)改委管理。財政部門的工作重心調(diào)整為強化預(yù)算制度管理、防范化解地方政府債務(wù)、加大財會監(jiān)督和嚴(yán)肅財經(jīng)紀(jì)律等方面。

（二）PPP模式現(xiàn)存問題

1.政府自身能力不能完全匹配PPP模式發(fā)展需要

近年來，各級政府已經(jīng)將PPP模式迅速推廣到各類基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上。各級各部門逐級上報了大量的政府和社會資本合作項目，但是部分項目表面上是按照PPP模式的有關(guān)要求完成了前期的準(zhǔn)備工作，但實質(zhì)上政府的綜合管理能力未能完全滿足PPP模式推進的需要。區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展不均衡、地方政府可支配財力有限、部分領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)識不到位、人員機構(gòu)配置不健全、部門之間協(xié)調(diào)不力、對咨詢機構(gòu)過度信任、法律風(fēng)險防范意識不強等原因，都影響和制約了PPP項目健康發(fā)展。

具體來說，一是法律法規(guī)大多以部門規(guī)章和地方規(guī)章制度出現(xiàn)，在遇到相互抵觸時，沒有上位法或者權(quán)威性法律作為依據(jù)，缺少一個高層次的權(quán)威的專業(yè)性的法律法規(guī)作為執(zhí)行基礎(chǔ)，且PPP模式立法目前仍然處于研究階段，造成各地對政策的理解上存在偏差，在具體的執(zhí)行過程中產(chǎn)生了與政策要求不一致的情況。二是各地推進PPP模式的情況各不相同，受自然條件、區(qū)域發(fā)展不均衡等因素的影響，PPP模式在實際開展過程中遇到的問題和困難并沒有完全涵蓋在現(xiàn)行政策文件中，違規(guī)操作造成項目執(zhí)行與政策要求不符。三是專業(yè)化機構(gòu)和專業(yè)人員偏少，第三方專業(yè)評估機構(gòu)缺失，項目選擇主要由政府相關(guān)部門牽頭，很多機構(gòu)和人員都只是參與或者介入其中某一個環(huán)節(jié)的實施，缺少大量的專業(yè)型人才，在很多方面沒有形成管理合力，造成很多項目沒有經(jīng)過專業(yè)審核就匆匆入庫。

2.項目管理的體制機制仍需完善

自2017年財政部開展集中整治以來，PPP模式在項目實施中執(zhí)行不規(guī)范、監(jiān)管體系不健全、風(fēng)險分配機制不完善、項目實際落地少等問題逐漸顯現(xiàn)。首先，項目實施不規(guī)范。一是有的市縣雖篩選了PPP項目，在實際操作中，對項目所涉及的土地、價格、資源配置和政府補貼等對價資源沒有統(tǒng)籌安排，聯(lián)評聯(lián)審決策機制雖然已經(jīng)建立，但具體實施中沒有達(dá)到政策要求的效果，流于形式。二是部分地區(qū)對PPP模式理解上存在誤區(qū)，不愿意將收益穩(wěn)定的項目引入PPP模式，交由社會資本投資建設(shè)，但限于自身可支配財力有限，應(yīng)該立項的卻沒有如期立項，造成合作關(guān)系缺失。三是項目在按照政策要求執(zhí)行中，存在社會資本方認(rèn)為政府作為項目的發(fā)起方，政府提供的信息資源和社會資本方獲得的資源不對等，政策執(zhí)行不規(guī)范的問題，從而影響到雙方的合作基礎(chǔ)，挫傷了社會資本的積極性，影響到PPP模式的后續(xù)進行。四是有的政府還是采取事無巨細(xì)的管理模式，對項目的干預(yù)仍然較多。對涉及存量項目在由政府授權(quán)社會資本融資建設(shè)模式轉(zhuǎn)為PPP模式時，執(zhí)行尺度不一致，個別項目的重點放在融資上，忽視了項目建設(shè)運營，還有一些項目是純公益性項目而被列入PPP項目，這些都為項目建設(shè)帶來風(fēng)險。

其次，監(jiān)管體系不健全。一是PPP模式自身程序較為復(fù)雜，周期較長。在項目識別階段增加了物有所值和財政承受能力論證以及編制實施方案等工作程序，加之PPP項目的投資主體由政府變?yōu)樯鐣顿Y人后，部分項目還需辦理投資、用地、施工等變更手續(xù)，但政府沒有加強監(jiān)管，造成項目建設(shè)出現(xiàn)問題。二是政府對PPP項目的全周期性績效管理機制還不夠完善，尤其是動態(tài)監(jiān)控和事前事中事后績效評價還未完全適應(yīng)PPP項目發(fā)展的需要，為項目實施帶來風(fēng)險。三是設(shè)立的PPP模式引導(dǎo)基金作用沒有充分發(fā)揮，政府對引導(dǎo)基金的監(jiān)管有所欠缺，社會資本融資難的問題依然存在。

再次，風(fēng)險分配機制不完善。部分項目在風(fēng)險分配機制上存在著項目邊界條件不夠清晰，對項目資產(chǎn)的權(quán)屬，三方各自所承擔(dān)的公共責(zé)任，風(fēng)險分擔(dān)等實質(zhì)性內(nèi)容中原則和意向的內(nèi)容較多，實際執(zhí)行如何應(yīng)變的少，給PPP項目造成損失。

最后，項目實際落地少。一是社會資本方更傾向介入相對短平快的項目，及時完成資金回籠，但是由于目前PPP項目很多都是十年以上，建設(shè)周期長，很難在短時間內(nèi)完成項目的所有環(huán)節(jié)，對社會資本的引入帶來了障礙。二是PPP項目回報機制中，現(xiàn)有的定價機制和調(diào)整機制對社會資本方的吸引力不大，給項目實施帶來不小的資金壓力。三是為支持和鼓勵項目實施，政府設(shè)立了以獎代補資金和使用管理辦法，但從實際情況來看，資金撬動社會資本參與建設(shè)的作用還沒有完全發(fā)揮，部分社會資本仍存在觀望態(tài)度。

3.信用等級和市場變化影響項目推進

首先，合作方信用問題。個別項目投資出現(xiàn)了因信用問題導(dǎo)致無法進入下一個環(huán)節(jié)的情況，三方在組織協(xié)調(diào)和溝通上由于所獲信息的不對稱，在簽訂和履行合同上產(chǎn)生了分歧，社會資本方無法在限期內(nèi)按照合同約定完成注資，使整個項目的實施延誤，嚴(yán)重影響到了PPP模式的信用。有些地方地緣和資源相對沒有優(yōu)勢，經(jīng)濟基礎(chǔ)薄弱，土地資源價格、當(dāng)?shù)貙伯a(chǎn)品和社會服務(wù)的價格承受能力偏弱，拿出的項目對社會資本的吸引力有限，造成社會資本對項目的興趣程度不高。部分社會資本方認(rèn)為退出機制不健全，信息不對稱，擔(dān)心相應(yīng)投資得不到有效回報。

其次，市場因素。部分項目由于原材料價格的上漲、市場供求關(guān)系變化，建設(shè)成本增加，隨之帶來的所需資金的增加，超出了合同預(yù)期，社會資本方迫于壓力增加了向金融機構(gòu)貸款的額度和投資力度，最終導(dǎo)致社會資本方退出項目，造成了政府和社會資本合作項目擱淺。(作者：葉斐)