分析了 “十四五”我國區域發展戰略、產業發展方式、規劃體系構架、環境管理體系及環境形勢發展新趨勢，及其變化對園區規劃環評提出的新要求，從優化管理策略、拓展規劃環評功能、夯實技術支撐等方面，提出園區規劃環評工作應對建議。

 

　　“十四五”是我國全面建設社會主義現代化強國新征程的重要開端，社會經濟發展將全面深刻轉型，我國也將著力構建與高質量發展相匹配的高水平生態環境保護格局，而產業園區作為我國環境管理的重要基本單元，其整體環境保護水平關系到我國環境保護發展大局。“十四五”我國園區規劃環評工作必須直面新形勢、新任務、新要求，主動識變，主動應變，破解發展難題，發揮污染源頭預防作用，推進園區污染治理及保護水平的提升。

 

　　1、“十四五”發展新趨勢

　　1. 1 區域發展戰略的重大變化

　　“十四五”我國區域發展戰略將從四大板塊均衡發展戰略，轉向推動長江經濟帶、 “一帶一路”及京津冀、粵港澳、海南、長三角的 “兩線四點”的發展戰略。我國產業園區分布由設立之初的沿海開放城市、沿江 城市、內陸城市，發展到西部地區，在國土空間范圍內已經形成多層次、多領域全面發展的空間格局。同時，在新型城鎮化戰略的推動下，我國產業園區已由早期 “產城分離”為特點的產業集聚區，逐步演變為 “產城互動”為特點的城市產業片區、城市組團、城市新區或區域協同發展平臺 ( 飛地型園區) ，園區定位也由單一產業功能，逐步拓展為產業、居住、商業、金融或跨區域產業協同等多種功能，并成為中心城市、城市群發展新動力源，推進區域發展戰略的重要先行區與功能載體。同時，園區不但是戰略實施區域產業結構調整的主陣地，而且因其環境污染集中、環境問題突出的特點，成為協同解決區域性污染、流域性污染的關鍵區域。順應我國區域發展戰略和園區功能變化，園區規劃環評工作必須與時俱進調整管理策略，工作中找準助力 “兩線四點”戰略實施的精準定位，體現落實國家政策和戰略部署。

 

　　1. 2 產業發展方式的重大變化

　　“十四五”在創新、協調、綠色等發展理念指引下，我國經濟將由高速增長向高質量發展轉變，產業結構、發展方式將發生深刻變革，過剩產能持續化解，優質先進產能有序釋放，新興產業逐步壯大，并以綠色循環低碳理念、技術和模式綠色化改造存量經濟，綠色化構建增量經濟。產業園區作為區域產業結構調整的主戰場，也正沿著產業集聚 - 產業分工 - 產業鏈構建 - 生態化的從低級向高級階段的方向演化，以生態化為發展目標的產業園區，將成為區域產業結構、發展方式調整的主戰場。 “十四五”如何助力我國產業發展方式變革，推進產業園區轉型升級、綠色化發展，也是產業園區規劃環評工作應著力解決的關鍵問題。

 

　　1. 3 我國規劃體系構架的重大變革

　　“十四五”我國將持續深化以 “多規合一”為核心的國土空間規劃體系改革，而在最新發布的國土空間規劃相關文件及技術規范中，均未獨立表述園區規劃的定位，園區規劃未能成為獨立的規劃層次或類型。在國土空間規劃實際管理中，有的僅將具有獨立行政區性質的園區規劃定位為空間分區規劃，其他類型園區卻未提及; 有的將園區規劃定位為國土空間規劃中的專項規劃。追溯開發區規劃發展歷程，我國僅在 《開發區規劃管理辦法》明確了開發區 ( 產業園區) 規劃的管理辦法，并要求園區按城市總體規劃要求編制規劃，隨 2010 年該辦法廢止，我國開發區規劃法規出現真空，而此次國土空間規劃體系改革中，園區規劃在規劃體系中的地位依舊尷尬，園區規劃繁雜且編制不規范的亂象短期內較難扭轉，在一定程度上弱化了產業園區規劃環評的有效性。同時，園區規劃環評文件編制形式仍存在歧意，2006 年我國正式將開發區環評納入規劃環評范疇，而現行 《關于印發 ( 編制環境影響報告書的規劃的具體范圍 ( 試行) ) 和 ( 編制環境影響篇章或說明的規劃的具體范圍 ( 試行) ) 的通知》( 環發 [2004] 98 號) 中并未明確獨立表述其文件編制形式，對園區規劃類型隸屬存在不同解讀，如當前我國開發區規劃基本沿襲城市總體規劃編制的技術范式，按現行 98 號文則應編制規劃環境影響篇章，而這與園區規劃影響重大且復雜的現實情況及當前產業園區規劃環評管理要求相悖。因此，亟需明確園區規劃及其環評在相關體系中的定位，為產業園區規劃環評的規范化管理夯實制度基礎。

 

　　1. 4 環境管理體系重構的重大變革

　　“十四五”我國將深化環境管理體系改革，重構區域空間生態環境評價、規劃環評、項目環評、排污許可、執法督查，“六位一體”的全過程環境管理制度體系，深化以環評制度為核心的源頭預防、環境準入體系改革，推進排污許可制為核心的固定污染源監管制度體系改革。且在簡政放權、優化營商環境的語境下，國務院、生態環境部先后出臺促進產業園區改革的相關政策，要求創新園區體制機制、改革園區環境管理方式、完善環境管理制度，“十四五”時期產業園區規劃環評應落實環境管理體系的新定位、環境管理改革新要求，把握環評工作重心由偏重微觀向既抓宏觀又抓微觀的轉變方向，優化、調整規劃環評技術思路，支撐管理體系重構。

 

　　1. 5 環境形勢發展的重大變化

　　“十四五”我國仍將處于新老環境問題交織的復雜階段，且隨著環境污染控制進入攻堅階段，經濟增速放緩成為經濟發展新常態，環境質量持續改善的難度和阻力不斷增加。尤其是環境管理重點單元的產業園區，環境問題已由早期的環境污染，向累積性污染和布局性環境風險轉變，如臨江臨河的部分園區不同程度存在污水處理廠排放口與城市水源地取水口交錯布局的問題，對城市飲用水安全構成潛在威脅; 產城融合型園區工業、居住、商業等用地交錯布局，污染型產業單元與居民區混雜現象突出，環境糾紛頻發; 化工、石化、冶金等涉及重大風險源或重金屬的園區，環境污染強度、環境風險潛勢顯著增高，土壤重金屬污染、河流底泥污染等累積性影響逐步顯現，部分園區特征污染物出現超標，園區環境質量改善難度加大，污染治理的邊際成本增加[8]，如何分析評價規劃實施可能產生的新問題，并科學選擇選擇防治手段，以較小成本實現環境質量改善目標，是 “十四五”園區規劃環評不容忽視的問題。

 

　　2、“十四五” 園區規劃環評工作應對建議

　　“十四五”時期產業園區規劃環評工作既要直面難題，也要注重策略，從管理策略、技術系統、政策制定等角度進行調整、優化，應對發展新趨勢帶來的新挑戰。

 

　　2. 1 優化管理策略應對戰略部署變化

　　“十四五”我國產業園區規劃環評工作應依循戰略引領、問題導向的管理策略，整體推進規劃環評工作。首先，戰略區域層面，建立省級生態環境廳聯席會議，構建跨省環境保護協調機制，依循戰略引領、問題導向，確定戰略實施區域環境協同治理重點方向和共保聯治總體安排部署，適時出臺戰略區域環境協同治理指導意見。其中，京津冀以生態環境協同改善、水和大氣污染協同治理為重點;長江經濟帶圍繞水資源、水環境、水生態等核心要素，以流域上中下游協同保護為重點; 粵港澳大灣區以高標準、高水平大氣環境污染治理與保護及近海環境保護為重點; 長三角地區以江河湖海水環境協同治理、大氣污染協同防治為重點。其次，省級層面，梳理不同區域園區環境存量問題，在戰略區共保聯治總體框架下，因區制宜，明確環境協同治理重點園區及其環境攻堅重點，并從區域統籌角度，安排重點園區發展方向、產業定位、跨園區綠色化產業鏈構建、環境污染治理重點等，并爭取納入 “三線一單”實施指導意見，成為全省園區環境協 同 治 理 行 動 綱 領。其 三，園 區 層 面，抓 住“十四五”開局之年園區規劃編制高峰的契機，以園區規劃環評為抓手，將產業循環式和組合發展、基于環境協同治理的園區污染治理強化方案等要求，落實到園區規劃環評文件，作為園區環境管理的基本遵循。

 

　　2. 2 拓展規劃環評功能契合發展方式變革

　　“十四五”應豐富產業園區規劃環評內涵，將園區綠色化發展作為環評重要的新功能，并積極探索實施路徑。建議以園區生態環境準入、規劃優化調整、園區循環化發展對策為主要技術手段，引導園區管理部門破除路徑依賴，推進園區及產業循環式、組合發展。同時，借鑒我國生態化、循環化、低碳化、綠色化園區創建經驗及相關指南中適用的技術方法，將園區循環化發展的評價與構建相關要求納入修訂的產業園區導則，使其固定為規劃環評的基本任務之一。

 

　　2. 3 優化工作機制應對規劃體系變革

　　突破 “十四五”產業園區規劃環評面臨的窘境，當務之急應理順兩大關系，優化規劃及規劃環評工作機制: 一是厘清產業園區規劃與國土空間規劃體系的關系，明確其在國土空間規劃中定位、功能、內容及規劃編制要求，并盡快與自然與國土資源部共同研究、制定規范開發區規劃編制的相關文件，將區域協同發展、以人為本、綠色發展、園區循環化改造等作為規劃必須遵循的基本原則，規劃環評作為園區規劃審查的前置條件，使園區規劃制定和實施有章可循。二是厘清產業園區規劃環評與規劃環評體系的關系，打破 “一地三域十專項”的構架結構，重構規劃環評體系，并推動 98 號文修訂，規定國土空間規劃體系中不同層次、類型的規劃環境影響評價文件編制形式，明確產業園區規劃環評編制報告書的要求。

 

　　2. 4 優化評價技術路線支撐環境管理體系重構

　　以產業園區導則修訂為契機，準確把握產業園區規劃環評在環評管理體系中承上啟下的功能定位，構建充分體現上下傳導架構銜接邏輯的技術路線。“向上”銜接、細化區域空間生態環境評價成果，以區域 “三線一單”管控體系為環境目標和指標體系構建原則、環境影響預測評價基準、規劃環境影響合理性綜合論證及優化調整的標尺; “向下”約束指導入園建設項目及其環評內容簡化。同時，以園區生態環境準入和項目環評簡化要求兩大產出為載體，實現區域、園區、建設項目環評的系統銜接、協同管理，在技術層面實現管理體系整合。

 

　　2. 5 夯實技術支撐應對環境形勢變化

　　“十四五”應優化、調整園區規劃環評目標、方向、重點及污染防治路徑，查漏補缺、修改完善技術規范。評價重點既要關注制約環境質量改善的關鍵污染因子、潛在重大環境風險因子的影響及減緩對策，又要抓既有存量環境問題的解決。評價內容納入土壤污染、人群健康影響等累積性影響及環境風險等新環境問題。源頭防治路徑進一步拓展，強化生態環境準入倒逼落后產能、污染型產業退出，園區循環化發展降低資源消耗和污染物排放的功能，削減末端治理產生的高成本，推進園區環境質量的持續改善。評價角度納入經濟分析視角，綜合環境效益分析論證規劃方案的環境合理，并進一步優化源頭污染防治方案。另外，適應新時期對產業園區規劃環評的新要求，加強環境效益定量評估技術、累積性環境影響評價技術及環境空間管控與環境質量改善機理、效益等技術方法等關鍵基礎理論與技術方法研究。

 

　　3、結 論

　　“十四五”時期，我國社會經濟發展呈現新態勢，其為產業園區規劃環評工作改革提供機遇的同時，也帶來了更多挑戰，產業園區規劃環評工作的理念、功能、技術要求與重點等都將發生轉變。產業園區規劃工作應順應新形勢，確立新目標，不斷完善、優化管理策略、工作機制、技術體系及工作內容，發揮好規劃環境影響評價源頭預防作用，統籌協調好園區高質量發展與高水平保護，引導園區生態化、綠色化發展，有力支撐國家的轉型發展。(作者：黃麗華 )