在五月統計數據公布后市場情緒低迷時，財政系統開始組織申報2023年第二批專項債項目，并明確，各地區可繼續將專項債券用作項目資本金，政策范圍為鐵路、收費公路、干線和東部地區支線機場、內河航電樞紐和港口、城市停車場、天然氣管網和儲氣設施、城鄉電網、水利、城鎮污水垃圾處理、供排水、新能源項目、煤炭儲備設施、國家級產業園區基礎設施等13個領域，意在發揮專項債券帶動擴大有效投資、保持經濟平穩運行的作用。

然而，在專項債券成為積極財政政策發力的第四年后，新增發行的地方專項債券存量即將突破17萬億關口，已經成為了地方債務中舉足輕重、不可忽視的一部分；這使得原本作為新工具“輕裝上陣”的地方專項債券走到了持續增長還是回歸保守的十字路口：

擴大投資不及預期

為擴大地方專項債券對地方投資項目的帶動作用，早在2019年中央就開始制定政策，允許地方專項債券項目進行市場化配套融資，支持重點領域的重大項目申請地方專項債券資金作為項目資本金。但這一政策在落實過程中所達到的效果并不如市場預期，盡管政策上一再對專項債券可做資本金的范圍與規模進行松動，但由于專項債券項目的投向普遍偏公益性，在后期的市場化收益方面很難達到金融機構的放款要求，使得專項債券擴大投資的作用一直“叫好不叫座”。

因此，相對于專項債券實際擴大投資的規模，專項債券配套融資及支持作項目資本金的政策更像是“調節預期”類政策，旨在引導市場預期、保持對地方固定資產投資規模穩定的信心。并且，由于地方債券的規則是“地方自發自還、中央堅持不救助”、“以省為單位集合發行”，省級政府成為地方債務風險的防火墻，也使得省一級財政部門在專項債券配套融資、專項債券作項目資本金的項目審核中趨于嚴格。

這也就是意味著地方專項債券對于擴大投資的效果比較有限，且已經趨于穩定，不再具備持續改善預期的作用；未來地方專項債券的重點還是在于發行規模，以及政策指導的資金投向。有限的財政政策與資金，發揮出的效果也總是有限的，這一點并不會因為一些政策的松動就出現變化，在地方專項債券上自然也是如此。

付息壓力持續增長

自2019年地方債券制度改革后，不僅地方專項債券的發行規模開始擴大，其平均發行年限也有了很快的增長與突破，到2022年末已經達到了平均15.5年的發行年限。這對許多資金運轉困難、財政支出壓力大的地方政府來說無疑是個利好消息，如此長期限、低成本的資金確實一定程度上緩解了許多地方的財政困境；但在專項債券的發行規模持續擴大后，地方政府們開始面臨了付息問題。

地方債券制度發行之初，是為了“開明渠、堵暗道”，滿足地方財政的合理資金需求，加上債券本身的特性，發行后即進入計息、付息環節。因此，當政策將地方債券與政府投資項目結合，創造出“項目收益自平衡專項債券”時，就出現了一個現實問題：項目在建設期并沒有收益，但付息的壓力卻是剛性的，且地方債規定債券資金不得用于支付債券利息。

這就使得專項債券在進入發行高峰第四年后，許多地方政府已經開始面臨龐大的付息壓力；一邊是大量在建、剛建成，還沒有或收益很少的項目，另一面卻是剛性的付息、且需要擠占原本已經非常緊張的財政資金。這也就從另一個層面說明，即使從債務率來看，地方專項債券仍有空間，但從實際運轉上來看，地方專項債券這一工具的階段性使命已經達到頂峰，很難再次突破。

潛在風險日漸蔓延

在逆周期的大環境下，地方專項債券對地方政府的正常運轉、穩定投資起到了非常重要的托底作用，也是地方上為數不多能夠確定資金來源的基建投資資金。但究其根本，地方專項債券還是屬于債務性資金，如果專項債券項目產生的收益不足以覆蓋本息，最終產生的償債義務還是需要地方財政進行兜底償還。這就是為何近年來財政部持續關注專項債券的資金投向，以及逐漸開始加強監管，正是為了防范專項債券風險的蔓延與擴大。

但從實際項目情況來看，專項債券資金使用不合規、項目收益不足、收益沒有統一納入管理以及沒有形成對應資產等亂相與問題并不罕見，可以說是從另一種層面上反映出地方政府普遍性的財政困境。這也就意味著，將近17萬億的存量專項債券項目中已經埋藏著相當規模的風險，且很難在短期內發行或糾正；這些風險問題還會隨著時間的流逝，再次擴大以及進入群眾視野。

疊加當前地方政府的債務率問題，不難預見地方專項債券的新增空間已然不大，在頂過最困難的大環境后，注定將逐漸退場，以及被新的政策性工具所替代。地方專項債券作為階段性財政工具的使命即將完成，未來針對存量項目的管理以及風險排查，也將隨之而來。