地方政府專項(xiàng)債是地方政府合法的融資工具。中央對地方政府專項(xiàng)債的發(fā)行規(guī)模實(shí)施限額管理，這就需要地方政府拓寬融資渠道，撬動更多金融資源和社會資本參與到逆周期調(diào)節(jié)中來。自《關(guān)于做好地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行及項(xiàng)目配套融資工作的通知》提出鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)提供專項(xiàng)債配套融資支持以來，專項(xiàng)債配套融資項(xiàng)目數(shù)量明顯增長。然而，現(xiàn)階段金融支持專項(xiàng)債配套融資存在專項(xiàng)債作資本金比例較低、分類分賬管理機(jī)制有待進(jìn)一步細(xì)化、項(xiàng)目謀劃質(zhì)量有待提高、風(fēng)控機(jī)制有待進(jìn)一步完善等問題，需有針對性地采取措施予以解決。

一、專項(xiàng)債配套融資的政策背景

自2015年預(yù)算法修訂執(zhí)行以來，地方政府專項(xiàng)債作為地方政府合法的融資工具，發(fā)行力度不斷加大，在解決地方政府建設(shè)資金缺口的問題上發(fā)揮了重要作用。2015—2022年，我國專項(xiàng)債發(fā)行規(guī)模從959億元增長到40264億元，截至2022年年底，全國累計(jì)發(fā)行新增專項(xiàng)債已達(dá)到159964億元。專項(xiàng)債的放量增加使地方政府債務(wù)余額上升，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)增加。由于地方政府專項(xiàng)債的發(fā)行規(guī)模實(shí)施限額管理，且每年的債務(wù)限額受到地方政府自身的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、政府財(cái)力、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)等因素影響較大，地方政府不能無限依靠專項(xiàng)債“開前門”，必須撬動更多金融資源和社會資本參與到逆周期調(diào)節(jié)中來。2019年6月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于做好地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行及項(xiàng)目配套融資工作的通知》（廳字〔2019〕33號）（以下簡稱“33號文”），首次為專項(xiàng)債券配套融資提供了政策依據(jù)。該通知明確提出要積極鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)提供專項(xiàng)債配套融資支持，同時(shí)對金融支持專項(xiàng)債券項(xiàng)目的標(biāo)準(zhǔn)、支持方式、債務(wù)償還責(zé)任等提出了具體要求。

二、專項(xiàng)債配套融資案例分析

33號文在金融機(jī)構(gòu)提供配套融資的支持方式上提出，鼓勵(lì)和引導(dǎo)銀行機(jī)構(gòu)、保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)為專項(xiàng)債券項(xiàng)目提供融資支持，允許項(xiàng)目單位發(fā)行公司信用類債券，支持符合標(biāo)準(zhǔn)的專項(xiàng)債券項(xiàng)目。但目前主要是銀行機(jī)構(gòu)參與配套融資，其他方式還不多見。

（一）專項(xiàng)債配套融資支持棚戶區(qū)改造

在政府舉債融資逐步規(guī)范，政府購買服務(wù)模式逐步退出的背景下，廣西梧州市棚戶區(qū)改造項(xiàng)目遇到融資瓶頸，兩龍片區(qū)、長洲島一期、南岸高旺片區(qū)3個(gè)棚戶區(qū)改造項(xiàng)目的安置房建設(shè)資金缺口較大，必須尋求新的融資模式。考慮到這3個(gè)項(xiàng)目的整體收益較好，償還專項(xiàng)債券本息后專項(xiàng)收入尚有結(jié)余，符合專項(xiàng)債券項(xiàng)目市場化配套融資條件，梧州市城投集團(tuán)根據(jù)市委市政府的部署，積極與國家開發(fā)銀行廣西分行對接，創(chuàng)新采用專項(xiàng)債配套融資模式籌集資金支持項(xiàng)目建設(shè)。

按照33號文要求，梧州市財(cái)政局、住建局、城投集團(tuán)等多部門聯(lián)合制定了《梧州市本級棚戶區(qū)改造專項(xiàng)債券項(xiàng)目（梧州市兩龍片區(qū)棚戶區(qū)改造項(xiàng)目、梧州市長洲島棚戶區(qū)改造一期項(xiàng)目、梧州市南岸高旺片區(qū)棚戶區(qū)改造項(xiàng)目）預(yù)期收益與融資平衡方案》，做好專項(xiàng)債配套融資評審和論證，經(jīng)梧州市政府審定后上報(bào)自治區(qū)審批，最終獲得了批準(zhǔn)，履行了省級政府事前評審和批準(zhǔn)程序。3個(gè)棚改區(qū)改造項(xiàng)目共計(jì)獲得專項(xiàng)債券配套融資貸款22.55億元，成為全國發(fā)放的首筆棚戶區(qū)改造專項(xiàng)債券配套融資貸款。

（二）專項(xiàng)債作為資本金支持高速公路建設(shè)

2017年6月《地方政府收費(fèi)公路專項(xiàng)債券管理辦法（試行）》（財(cái)預(yù)〔2017〕97號）印發(fā)后，地方政府為收費(fèi)公路發(fā)展舉借債務(wù)需采用發(fā)行收費(fèi)公路專項(xiàng)債券的方式，地方財(cái)政、交通部門不得通過企事業(yè)單位舉借債務(wù)。至此，傳統(tǒng)的政府收費(fèi)公路融資模式被叫停。而33號文的出臺，為開展政府收費(fèi)公路融資模式創(chuàng)新提供了政策依據(jù)。該文首次提出允許將專項(xiàng)債作為符合條件的重大項(xiàng)目資本金。近幾年，專項(xiàng)債可作為資本金的領(lǐng)域不斷擴(kuò)大，目前已增加到鐵路、收費(fèi)公路、干線和東部地區(qū)支線機(jī)場、內(nèi)河航電樞紐和港口、城市停車場、天然氣管網(wǎng)和儲氣設(shè)施、城鄉(xiāng)電網(wǎng)、水利、城鎮(zhèn)污水垃圾處理、供排水、新能源項(xiàng)目、煤炭儲備設(shè)施、國家級產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施等13個(gè)領(lǐng)域。

信都至梧州高速公路全長74.89公里，概算投資總金額為105.89億元。廣西北部灣投資集團(tuán)有限公司與政府多部門聯(lián)合編制該項(xiàng)目“專項(xiàng)債+配套融資”資金平衡方案，并獲廣西壯族自治區(qū)人民政府批復(fù)同意。按照33號文要求，該項(xiàng)目收入實(shí)行分賬管理，項(xiàng)目對應(yīng)的政府性基金收入及時(shí)足額繳入國庫，納入政府性基金預(yù)算管理，確保專項(xiàng)債券還本付息；項(xiàng)目獲得的經(jīng)營性收入等專項(xiàng)收入，歸集至銀行監(jiān)管賬戶，償還銀行貸款本息。該項(xiàng)目是首個(gè)采用“專項(xiàng)債作資本金+配套融資”創(chuàng)新模式支持的高速公路項(xiàng)目，獲得銀行融資46.53億元，有效減輕財(cái)政支出負(fù)擔(dān)，為市場化方式解決重大項(xiàng)目建設(shè)資金短缺問題提供了一種可推廣復(fù)制的新思路、新途徑。

三、現(xiàn)階段金融支持專項(xiàng)債配套融資的問題

（一）專項(xiàng)債作資本金比例較低

2019年9月的國務(wù)院常務(wù)會議上提出專項(xiàng)債資金用于項(xiàng)目資本金的規(guī)模占該省份專項(xiàng)債規(guī)模的比例可為20%左右。為進(jìn)一步發(fā)揮專項(xiàng)債資金對基建的撬動作用，2020年6月的第十二屆陸家嘴論壇中明確，該比例可提高至25%。但在實(shí)際發(fā)行中，專項(xiàng)債用作資本金的比例并不高。根據(jù)信達(dá)證券宏觀團(tuán)隊(duì)收集的數(shù)據(jù)，2020—2022年，全國新增專項(xiàng)債用作項(xiàng)目資本金的規(guī)模（不含支持中小銀行資本金）分別是1589.64億元、1947.86億元和2835.43億元，占當(dāng)年新增專項(xiàng)債發(fā)行規(guī)模的比例為4.4%、5.4%和7.0%。雖然該比例在逐年增長，但遠(yuǎn)不到政策規(guī)定的上限。一般情況下，地方政府在規(guī)劃年初重大項(xiàng)目時(shí)應(yīng)能有準(zhǔn)備、有計(jì)劃地將專項(xiàng)債用作資本金，實(shí)際使用比例偏低，說明符合條件的重大項(xiàng)目相對較少，投資項(xiàng)目整體質(zhì)量不高。[2]專項(xiàng)債作為資本金，可以最大限度地吸引金融機(jī)構(gòu)和其他社會資本進(jìn)行配套融資，對社會資本的撬動作用是最大的。如果專項(xiàng)債用作資本金的比例較低，相應(yīng)的金融機(jī)構(gòu)和其他社會資本能進(jìn)入的項(xiàng)目就會減少，若再受到收益水平、償債能力、期限等因素的制約，實(shí)際能實(shí)現(xiàn)專項(xiàng)債配套融資的項(xiàng)目數(shù)量將進(jìn)一步減少。

（二）收益分類分賬管理機(jī)制有待進(jìn)一步細(xì)化

針對采用專項(xiàng)債配套融資的項(xiàng)目，33號文明確了項(xiàng)目收入需實(shí)行分賬管理。但在實(shí)踐過程中，部分地方政府及項(xiàng)目單位編制的資金平衡方案并未對分類分賬的范圍比例進(jìn)行明確。對于項(xiàng)目收益兼有政府性基金收入和經(jīng)營性專項(xiàng)收入的專項(xiàng)債配套融資項(xiàng)目，政府性基金收入可歸集至專門的收入賬戶并及時(shí)足額繳入國庫，納入政府性基金預(yù)算管理；而經(jīng)營性專項(xiàng)收入往往需要同時(shí)用于剩余專項(xiàng)債和金融機(jī)構(gòu)市場化配套融資的還本付息，在分類分賬范圍比例不明確的情況下，會出現(xiàn)市場化配套融資因同債不同權(quán)而導(dǎo)致的風(fēng)險(xiǎn)敞口。專項(xiàng)債項(xiàng)目經(jīng)營性專項(xiàng)收入類別眾多，以冷鏈物流類專項(xiàng)債項(xiàng)目為例，其收益來源可以包括冷庫存儲收入、倉儲配送收入、交易中心出租收入、管理費(fèi)收入、停車費(fèi)收入、進(jìn)場交易費(fèi)、國家儲備糧儲備保管費(fèi)收入等，而目前尚未有具體政策來明確專項(xiàng)債項(xiàng)目經(jīng)營性專項(xiàng)收入的具體科目。對金融機(jī)構(gòu)來說，若作為其配套融資還款來源的經(jīng)營性專項(xiàng)收入合法合規(guī)性存疑，存在踩踏隱性債務(wù)等紅線的可能性，將大幅降低其參與專項(xiàng)債配套融資的積極性。

（三）專項(xiàng)債配套融資項(xiàng)目謀劃質(zhì)量有待提高

國家各部門在不同場合均強(qiáng)調(diào)了專項(xiàng)債發(fā)行使用的原則是“資金跟著項(xiàng)目走”，但在實(shí)際的項(xiàng)目謀劃包裝過程中，為了通過國家發(fā)改委和財(cái)政部的審核，在項(xiàng)目“一案兩書”的編制過程中，會出現(xiàn)項(xiàng)目總投資不實(shí)、平衡方案測算粗糙、融資期限與項(xiàng)目期限匹配度不高等情況。[4]對金融機(jī)構(gòu)來說，專項(xiàng)債項(xiàng)目的投資和收益是其判斷能否開展配套融資的重要依據(jù)，資料不全或者存在瑕疵，站在審慎決策、防控風(fēng)險(xiǎn)的角度，配套融資審批通過的可能性將降低。具體到項(xiàng)目預(yù)期收益測算，一般要求要保證本息覆蓋倍數(shù)達(dá)標(biāo)（大于1.1倍，在1.3~1.4倍最佳），第三方機(jī)構(gòu)在編制平衡方案時(shí)可能通過“技術(shù)處理”提高收益、降低成本使部分專項(xiàng)債項(xiàng)目的指標(biāo)符合要求。如果前期項(xiàng)目現(xiàn)金流測算偏差過大，后續(xù)將對金融機(jī)構(gòu)配套融資的還款來源造成較大影響，產(chǎn)生還款不足的風(fēng)險(xiǎn)敞口。

（四）專項(xiàng)債項(xiàng)目風(fēng)控機(jī)制有待進(jìn)一步完善

根據(jù)相關(guān)規(guī)定，省級財(cái)政部門具體負(fù)責(zé)專項(xiàng)債的發(fā)行與償還工作，再通過轉(zhuǎn)貸給市縣級政府，市縣級政府再分配給相關(guān)部門和單位使用。[6]制度執(zhí)行鏈條較長，導(dǎo)致專項(xiàng)債項(xiàng)目的借還款主體和用款主體不一致，實(shí)際用款主體容易將債券資金作為財(cái)政資金使用，償債意識不強(qiáng)，進(jìn)而影響其在項(xiàng)目運(yùn)營期對收益獲得的積極性。從目前已發(fā)行的專項(xiàng)債配套融資項(xiàng)目的平衡方案來看，專項(xiàng)債主要是分年付息，到期一次性還本，而配套融資則主要是逐年還本付息，不同的還本方式對風(fēng)險(xiǎn)的釋放也不相同，但在最終償付完成前，均可能面臨一定的償債風(fēng)險(xiǎn)。對于到期一次性還本的專項(xiàng)債項(xiàng)目，項(xiàng)目收益償還利息后，極有可能會出現(xiàn)資金閑置的情況，如何統(tǒng)籌管理這部分資金且不出現(xiàn)挪用，是亟待解決的問題。隨著專項(xiàng)債發(fā)行規(guī)模的不斷擴(kuò)大，期限不斷拉長，收益實(shí)現(xiàn)與還本期限不匹配的情況較為突出，專項(xiàng)債券集中兌付壓力也有所增加，存在流動性風(fēng)險(xiǎn)。專項(xiàng)債配套融資項(xiàng)目未來收益不確定、資金管理難度大、“借用還”責(zé)任不清晰等問題均需通過完善風(fēng)控機(jī)制，提升風(fēng)控能力來解決。

四、政策建議

（一）推動財(cái)政發(fā)改金融高效聯(lián)動

推動財(cái)政發(fā)改金融多部門高效協(xié)同聯(lián)動。加強(qiáng)財(cái)政部地方政府債務(wù)管理系統(tǒng)和發(fā)改委國家重大項(xiàng)目庫的聯(lián)動互通，提高專項(xiàng)債項(xiàng)目的申報(bào)效率和審批進(jìn)度。加強(qiáng)財(cái)政與金融部門的密切溝通，就專項(xiàng)債配套融資中存在的堵點(diǎn)和難點(diǎn)開展充分的交流，促進(jìn)各項(xiàng)政策的深度融合和高效聯(lián)動。建立財(cái)政部門、發(fā)改部門、行業(yè)主管部門、項(xiàng)目單位和金融機(jī)構(gòu)的信息共享平臺，及時(shí)溝通對接專項(xiàng)債配套融資需求，提高項(xiàng)目儲備質(zhì)量。金融機(jī)構(gòu)主動對接各部門和單位，提前參與專項(xiàng)債配套融資項(xiàng)目的申報(bào)，優(yōu)化審批流程，保障配套融資資金的及時(shí)到位。

（二）完善專項(xiàng)債配套融資償還機(jī)制

加強(qiáng)專項(xiàng)債配套融資項(xiàng)目運(yùn)營期的資金監(jiān)管，針對專項(xiàng)債配套融資出臺具體的資金償還操作指引。專項(xiàng)債的額度分配要優(yōu)先保障已發(fā)債項(xiàng)目的后續(xù)資金需求，避免出現(xiàn)資金缺口。為降低兌付壓力，可以在平衡方案設(shè)計(jì)時(shí)根據(jù)項(xiàng)目未來預(yù)期收入到位情況，參考配套融資分年償還的還本計(jì)劃，減少一次性到期還本的項(xiàng)目，增加到期前分年還本的項(xiàng)目。靈活設(shè)置特殊的償債條款，如設(shè)置提前贖回權(quán)，在項(xiàng)目收入好于預(yù)期、收到足夠的還款資金時(shí)，可提前償還專項(xiàng)債和配套融資本金，減少資金的閑置。研究設(shè)立償債資金池，允許將項(xiàng)目收益扣除當(dāng)年還本付息后多余部分劃入償債資金池，各省通過動用資金池資金彌補(bǔ)可能出現(xiàn)的償付缺口，降低項(xiàng)目償債資金不足的風(fēng)險(xiǎn)。

（三）夯實(shí)專項(xiàng)債全生命周期管理

建立專項(xiàng)債項(xiàng)目全生命周期數(shù)據(jù)庫，定期錄入和公開包括專項(xiàng)債發(fā)行、項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營情況、債券資金償債情況和績效考核落實(shí)情況等各環(huán)節(jié)信息，為債券持有方和參與配套融資的金融機(jī)構(gòu)提供參考和評估依據(jù)。建立專項(xiàng)債項(xiàng)目審核機(jī)制，對項(xiàng)目質(zhì)量進(jìn)行把控，提供“一案兩書”標(biāo)準(zhǔn)化模板，規(guī)范平衡方案測算標(biāo)準(zhǔn)，增加專項(xiàng)債項(xiàng)目償債能力壓力測試，確保融資與償債能力相匹配，從源頭控制債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。建立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，若出現(xiàn)項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度緩慢或中止，運(yùn)營過程中出現(xiàn)突發(fā)狀況、項(xiàng)目收益不及預(yù)期等情況，及時(shí)通知項(xiàng)目融資參與各方并制定相應(yīng)的應(yīng)急措施，維護(hù)各方權(quán)益。

（四）完善績效管理機(jī)制

建設(shè)“全方位、全過程、全覆蓋”的績效管理機(jī)制，貫穿事前績效評估、績效目標(biāo)管理、績效運(yùn)行監(jiān)控、績效評價(jià)管理、評價(jià)結(jié)果應(yīng)用等環(huán)節(jié)，全面提升專項(xiàng)債資金的使用效率。在各個(gè)環(huán)節(jié)上壓實(shí)各部門和單位的責(zé)任義務(wù)，而不依賴省級政府的隱性擔(dān)保和兜底責(zé)任。將事前績效評估作為項(xiàng)目入庫的必備條件，并作為項(xiàng)目能否獲得專項(xiàng)債資金的重要參考依據(jù)。對債券資金撥付使用進(jìn)度和績效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度進(jìn)行動態(tài)監(jiān)控，發(fā)現(xiàn)問題及時(shí)糾正并告知財(cái)政和金融機(jī)構(gòu)。通過績效管理的激勵(lì)約束作用，提升各方參與項(xiàng)目的積極性，確保專項(xiàng)債和配套融資資金的正常還本付息。

五、結(jié)束語

地方政府專項(xiàng)債是黨中央、國務(wù)院有效穩(wěn)住經(jīng)濟(jì)大盤的重要決策部署，是積極財(cái)政政策的重要抓手，充分發(fā)揮了逆周期調(diào)節(jié)作用。金融機(jī)構(gòu)應(yīng)深度參與專項(xiàng)債項(xiàng)目的謀劃和申報(bào)，積極配合地方政府設(shè)計(jì)重大項(xiàng)目的專項(xiàng)債配套融資方案，為地方政府重大項(xiàng)目建設(shè)提供資金保障，推動重大項(xiàng)目盡快落地實(shí)施，助力地方經(jīng)濟(jì)穩(wěn)步發(fā)展。(作者：蔡雯佳)