歲末年初，多地已陸續披露2025年一季度地方債發行計劃。截至1月6日，已披露的一季度地方債發行計劃規模合計達6800億元，其中新增專項債發行計劃2400億元。業內人士表示，近期的多個政策信號表明，2025年專項債發行規模將擴大、節奏將加快，靠前發力以更好發揮穩投資擴內需的作用，預計一季度將迎來大規模發行。

根據某省近日下發的專項債項目申報信息，按照國家發展改革委通知要求各地將于1月19日前報送2025年第一批專項債券項目。自發自審方面，近日某省下發發行通知，計劃于1月中旬啟動新增專項債券發行。

12月22日，國務院辦公廳正式發布《關于優化完善地方政府專項債券管理機制的意見》（國辦發〔2024〕52號），提出了一系列針對政府專項債券現行管理機制的優化完善意見。52號文的出臺，可以說是對地方政府專項債此后發展打開了一個新的局面，也對2025年地方政府專項債該如何做，具有非常重要的指導意義。

2025年專項債新變化

（一）2025年專項債投向領域變化

實行專項債券投向領域“負面清單”管理，將完全無收益的項目，樓堂館所，形象工程和政績工程，除保障性住房、土地儲備以外的房地產開發，主題公園、仿古城（鎮、村、街）等商業設施和一般競爭性產業項目納入專項債券投向領域“負面清單” ，未納入“負面清單”的項目均可申請專項債券資金。專項債券依法不得用于經常性支出，嚴禁用于發放工資、養老金 及支付單位運行經費、債務利息等。

（二）2025年專項債券用作項目資本金范圍變化

在專項債券用作項目資本金范圍方面實行“正面清單”管理，擴大專項債券用作項目資本金范圍。提高專項債券用作項目資本金的比例，以省份為單位，可用作項目資本金的專項債券規模上限由該省份用于項目建設專項債券規模的25%提高至30%。

（三）2025年專項債審核機制的變化

下放專項債券項目審核權限，選擇部分管理基礎好的省份以及承擔國家重大戰略的地區開展專項債券項目“自審自發”試點，支持經濟大省發揮挑大梁作用。試點地區滾動組織篩選形成本地區項目清單，報經省級政府審核批準后不再報國家發展改革委、財政部審核，可立即組織發行專項債券，項目清單同步報國家發展改革委、財政部備案。

（四）2025年專項債報送時間的變化

對“自 審自發”試點地區以外的省份，建立“常態化申報、按季度審核”機制。各地專項債券項目經省級政府審核批準后，依托國家發展改革委、財政部兩部門信息系統常態化報送，其中，應在每年10月底前完成下一年度項目的集中報送，并在次年2月底、5月底、8月底前分別完成該年度第二季度、第三季度、全年項目的補充報送。兩部門全年向各地開放信息系統，每年3月、6月、9月、11月上旬定時采集地方報送數據，并于當月內下發審核結果。

（五）2025年專項債全流程管理的變化

完善專項債券償還機制，鼓勵有條件的地方建立專項債券償債備付金制度，“自審自發”試點地區要加快建立償債備付金制度。保障償債資金來源，嚴格落實專項債券項目主管部門和項目單位責任，抓好專項債券項目收入征繳工作，保障專項債券償債資金來源。支持提前償還債券本金，對收入較好的項目，允許動態調整全生命周期和分年融資收益平衡方案，支持提前償還債券本金。

2025年專項債申報要點及流程

（一）謀劃要點

1、項目未納入“負面清單”，或屬于地方政府專項債券可用作項目資本金的行業

按照52號文要求，項目實行專項債券投向領域“負面清單”管理，未納入“負面清單”的項目均可申請專項債券資金。專項債券依法不得用于經常性支出，嚴禁用于發放工資、養老金 及支付單位運行經費、債務利息等。在專項債券用作項目資本金范圍方面實行“正面清單”管理，擴大專項債券用作項目資本金范圍。

2、項目是否符合資本金管理要求

包括項目資本金小于最低資本金比例要求、在政策范圍之外將專項債券用作項目資本金等。

3、項目是否符合前期工作要求

包括未辦理可研審批或者核準、備案手續，審批、核準、備案文號填寫不規范，擬開工時間不符合要求等。

4、項目是否符合國家規劃、行業政策等

包括不符合相關規劃和生產力布局、不符合行業政策要求、投資規模和申報的建設內容明顯不匹配等。

5、項目是否符合公益性、收益性要求

包括可完全市場化運作、沒有項目收益等。

（二）申報流程

1、“自審自發”試點項目申報流程

地方政府專項債券項目“自審自發”試點地區名單：北京市、上海市、江蘇省、浙江省（含寧波市）、安徽省、福建省（含廈門市）、山東省（含青島市）、湖南省、廣東省（含深圳市）、四川省、河北雄安新區等11個省市。

（1）試點地區滾動組織篩選形成本地區項目清單。

（2）省政府自行審批，并組織發行專項債券。

（3）項目清單同步報國家發展改革委、財政部備案。

（4）國家發改委、財政部會同有關方面，對試點地區進行實時動態監督，對發現的違法違規情況依法實施懲戒，情節較重的，停止試點。

2、“自審自發”試點地區以外項目申報流程

對于已通過國家發展改革委、財政部審核且需要續發專項債券的在建項目，打通在建項目續發專項債券“綠色通道”，無需重新申報，經省級政府審核批準后可直接安排發行專項債券，同步報國家發展改革委、財政部備案。新入庫項目需按申報流程進行申報。

（1）項目篩選

作為儲備項目，由財政先進行一輪篩選

所需資料清單：項目初步策劃方案或項目建議書及批復

①項目未納入“負面清單”，或屬于地方政府專項債券可用作項目資本金的行業；

②優先支持納入國家和地方“十四五”規劃的項目，優先支持省和市級重點項目，積極發揮專項債券對重大公益性項目的支撐作用；

③項目收益覆蓋融資本息倍數低于1.3即視為不具備發債條件；

④項目申報主體必須為政府及其部門（含具有行政職能的管委會）、行政事業單位、國有企業。

（2）前期調研

項目單位對擬申報項目開展前期調研工作編制《項目可行性報告》

所需資料清單：項目可行性研究報告及批復

（3）項目申報

應在每年10月底前完成下一年度項目的集中報送，并在次年2月底、5月底、8月底前分別完成該年度第二季度、第三季度、全年項目的補充報送。項目經省級人民政府同意后，省級財政、發展改革部門要分別于前按要求通過地方政府債務信息系統、國家重大建設項目庫報送財政部、國家發展改革委，并確保信息填報準確無誤、相互銜接。

企業將申報項目意向及計劃書提交本級財政主管部門審閱，本級財政部門按照相關政策和規范性文件，結合政府實際資金需求，遴選符合要求的項目，其中有立項、可研及批復、土地預審、規劃選址、環評報告、“四證一書”等要件的項目優先考慮。

所需資料清單：一案兩書

一案兩書，在“政府債券全生命周期管理系統”上填報項目相關信息，并上傳項目建議書及其批復、可行性研究報告及其批復、一案兩書；并協助發改部門在“國家重大建設項目庫”填報項目信息。

（4）方案編制

結合專項債券相關管理規定及債券市場要求，項目業主單位自行或者聘請專業第三方機構編制專項債券《實施方案》，對債券發行可行性進行充分論證。

所需資料清單：實施方案

（5）項目審核

先由各級主管部門對上報的項目進行初審，再由財政廳組織專家組進行專家評審。方案編制完成后，須將方案提請會計師事務所及律師事務所等合法專業機構對實施方案的合法、合理、合規性開展專業評估，出具項目實施方案《財務評估報告》及《法律意見書》。目前正在研究制定專項債券項目實施方案標準化模板，依托信息系統統一項目實施方案要素和內容，減少中間環節和成本，簡化財務報告和法律意見書，未來將按照“一案兩書”標準化模板進行編制。

所需資料清單：財務評估咨詢報告、法律意見書

審核要點：包含項目屬性、項目領域、項目立項或可研批復情況、項目成熟度、項目負面清單情況、方案編制的完整性、建設投資測算、項目資本金的落實情況、債券發行規模、債券期限與項目經營期限匹配情況、還款來源、收入測算、成本測算、項目收益對債券本息的覆蓋情況、組合融資情況、其他情況等。各省財政廳對項目的審批程序進行審核，項目達到開工條件后正式發行。

（6）項目入庫

項目庫分為儲備庫、發行備選庫、執行庫三個子庫。

（1）通過初審的項目納入儲備庫管理。

（2）通過專家審核通過的項目，從儲備庫轉入發行備選庫，作為發行項目專項債券的備選項目。

（3）在上級核定新增專項債務限額內，地方政府結合項目輕重緩急等因素從發行備選庫選取項目轉入執行庫。

（7）債券發行

在已制定的各省市的專項債額度之下，由財政廳提出全年度項目專項債券發行方案（或計劃）。由各省級財政部門按發行計劃，提請債券發行機構，安排發行專項債，專項債發行后，各級財政部門應按要求主動披露項目專項債券相關信息，包括發行信息、發行結果、付息信息、兌付信息、定期信息、重大事項信息等。

（三）審核要點

1、審核工作機制

國家發改委篩選形成的準備項目清單;財政部根據地方政府的債務風險等因素分配額度，地方政府在項目清單內安排債券項目。發行項目必須從國家發改委和財政部均審核通過的清單中篩選。

2、發改庫審核要點

（1）所屬行業：選擇項目所屬行業不要填寫“其他”，否則沒有對應司局受理。

（2）資金投向：精準匹配專項債券可用作項目資本金的行業，或項目未納入“負面清單”。

（3）建設內容：不能含有負面清單中的內容。

（4）地方政府定項目發債券：前期工作一定要充分，至少要達到可研深度，最好達到初步設計和施工許可證階段。