重啟土地儲備專項債券釋放積極信號
2021年以來，北京、天津、河南、云南、廣西等多個省市多次公開呼吁，將土地儲備項目納入地方政府專項債券支持范圍。近期，市場希望重啟土地儲備專項債券的呼聲也很強烈。財政部明確提出允許專項債券用于土地儲備，是落實中央政治局9月26日會議要求的具體舉措，也是對市場呼聲的積極有效回應，勢必將會產生一系列積極作用。
首先，將有效緩解土地收儲的資金困境。土地出讓收入是地方政府性基金預算收入的主要來源，目前呈現明顯下降趨勢。2023年，地方政府性基金預算本級收入66287億元，同比下降10.1％，其中國有土地出讓收入57996億元，下降13.2％。2024年1～8月，地方政府性基金預算本級收入23904億元，同比下降23.5%，其中國有土地出讓收入20218億元，同比下降25.4%。地方政府性基金預算不斷減少，使安排土地儲備資金愈發困難，部分地方甚至出現了城投公司托底拿地、土地抵押虛增出讓收入的現象。重新允許專項債券用于土地儲備將有效緩解土地收儲資金困境。
其次，可以保障土地要素供給，從而支撐基本建設項目投資落地。現行政策明確要求建設用地使用權實行“凈地”出讓。取得土地是建設項目開工實施、形成固定資產投資的基本前提，特別是對于產業項目而言，土地要素保障至關重要。國家發展改革委、自然資源部等多次發文要求，堅持土地要素跟著項目走。土地收儲是“凈地”出讓的前提，停發土地儲備專項債券后，由于缺乏合法合規的有效融資渠道，加之經濟增速放緩導致財政收入銳減，土地收儲變得愈發困難。重新允許專項債券用于土地儲備后將有效保障重點項目投資落地，形成實物工作量。
再次，有利于盤活存量土地資源，或可加快城市更新步伐。黨中央、國務院高度重視存量土地盤活利用，審定印發了相關專項指導意見，相關部委也出臺了配套文件。當前，多地將城鎮低效用地再開發等盤活存量土地的工作與城市更新相結合，以此穩步推進城市的高質量發展。城市更新往往涉及土地性質轉變、規劃功能調整等，大多需要履行“收儲—供地—開發”的程序。2023年7月底召開的全國超大特大城市積極穩步推進城中村改造工作部署電視電話會議，進一步強調了城市更新要堅持“必須實行凈地出讓”的原則。重新允許專項債券用于土地儲備勢必加速推進城市更新步伐，提高存量土地利用效率，帶動民間投資拉動經濟有效增長。
專項債支持土地儲備有關建議
2024年2月19日，習近平總書記在中央全面深化改革委員會第四次會議上提出：“要建立健全同宏觀政策、區域發展更加高效銜接的土地管理制度，提高土地要素配置精準性和利用效率，推動形成主體功能約束有效、國土開發協調有序的空間發展格局，增強土地要素對優勢地區高質量發展保障能力。”重新允許專項債券用于土地儲備，是更好服務國家發展戰略的重要舉措。要避免出現上一輪土地儲備專項債券發行過程中出現的諸如資金使用效率不高、債券額度分配有待優化、債務規模控制難度大等問題，必須做好專項債券支持土地儲備的具體政策設計，在對地方債務進行總體管控的前提下，強化專項債券全生命周期管理。為此，建議：
（一）在專項債券發行使用方向和地區上分類側重。根據新形勢新要求，優化地方政府土地儲備專項債券管理辦法，分類指導專項債券用于土地儲備投向。一是主要支持回收符合條件的閑置存量土地，確有需要的地區可用于新增土地儲備項目。二是先期可選擇償債能力強、項目準備充分、投資效率較高的地區重點推行。三是在房地產領域適應市場供求關系新變化，按照《關于做好2024年住宅用地供應有關工作的通知》，重點支持保障性安居工程、城市更新與成片開發等存量挖潛項目，拓寬融資渠道，滿足該類項目“凈地出讓”需求。四是堅持土地要素跟著項目走，重點支持國家“兩重”項目、促進經濟發展的重點產業項目的用地需求，推動傳統產業轉型升級和戰略性新興產業高質量發展，全面深化財政體制改革，破除地方政府土地財政依賴。
（二）優化專項債券用于土地儲備發行期限和還款來源。貫徹黨中央、國務院“增強土地管理靈活性”要求，適應“長期租賃、先租后讓、租讓結合、彈性年期”等不同供地方式和城市更新等項目實施周期長的特點，調整“發行年限原則上不超過5年”的政策思路，優化專項債券用于土地儲備的發行期限，合理拉長債券還款周期。按照《關于完善工業用地供應政策支持實體經濟發展的通知》關于“推進工業用地供應由出讓為主向租賃、出讓并重轉變”的要求，相應調整專項債券還款來源由土地出讓金為主向租金、出讓金并重轉變。
（三）多措并舉強化專項債券發行全生命周期監管。一是加強項目前期工作質量，保證前期工作深度，支撐項目可行性論證和風險研判，明確與土地要素掛鉤的用地項目，確保土地要素精準配置到綜合效益好、帶動作用強、早晚都要干的項目上。二是加強對發行專項債券項目土地的“征—儲—供—用”全過程、穿透式監管，掌握資金使用、項目建設進度、運營管理等情況，發現問題及時通報預警、督導約談。三是建立地方政府承諾機制，確保專項債券用到實處，供地方向不走偏，杜絕土地被征占后用于其他項目等情況，強化績效考評和結果運用，與額度分配掛鉤，務必做到資金高效、安全、規范使用和專款專用。（作者：方超 賈森 岳文靜 田煜）
