地方政府隱性債務化解是當前財政改革與風險防控的核心議題。基于政策導向與實踐經驗，中機院從系統性、實操性角度提出以下路徑，并結合典型案例進行分析：
一、化解路徑框架
1. 債務置換：低成本長期債券替代高息短期債務
- 政策工具：通過發行地方政府專項債券置換存量隱性債務，優化債務期限結構，降低綜合融資成本。例如，2025年全國新增6萬億元專項債務限額，優先置換利率高、規模大的隱性債務，平均成本下降2-2.5個百分點。
- 實施機制：
- 次序安排：優先置換公開市場債務、具備實體產業的平臺債務，降低非標債務比例。
- 穿透式監管：建立全口徑債務監測體系，防止“假置換、真新增”，壓實地方政府主體責任。
2. 融資平臺市場化轉型：剝離政府信用依賴
- 轉型方向：推動城投公司向市場化主體轉型，剝離政府融資職能，增強造血能力。例如，江蘇徐州通過資產盤活與業務重組實現隱性債務清零。
- 關鍵措施：
- 資產資本化：將土地、產業園等資產注入平臺公司，通過證券化（如ABS）或引入社會資本提升流動性。
- 治理優化：引入職業經理人制度，強化績效考核，探索股權激勵等市場化機制。
3. 合規項目設計：規避隱性債務新增風險
- 模式創新：通過EOD（生態環境導向開發）、TOD（軌道交通綜合開發）等模式，實現收益自平衡。例如：
- 礦山修復項目：利用土石料銷售收入閉環用于生態修復，避免依賴土地出讓收入，合規納入財政預算。
- 廣州“做地模式”：國企主導土地整理，政府按市場價支付收儲補償，切斷財政資金兜底鏈條。
- 收入結構優化：挖掘經營性收入（如文旅、光伏等），減少對財政補貼的依賴。
4. 金融工具協同：平衡流動性風險與債務成本
- 貨幣政策支持：通過降息、債務展期降低利息負擔，央行提供流動性支持緩解短期償債壓力。
- 金融機構協同：鼓勵商業銀行參與債務置換，優化資產端配置（如增加中長期債券持有），同時通過專項債注資提升資本充足率。
5. 長效機制建設：全周期監管與績效管理
- 監測體系：構建以資產負債率為核心的地方政府債務預警系統，動態評估償債能力。
- 考核機制：將債務化解納入政績考核，強化“終身問責制”，嚴控新增隱性債務。
二、典型案例解析
1. 江蘇徐州：全域隱性債務清零
- 路徑：綜合運用債務置換、資產重組與平臺轉型。
- 發行專項債置換高息非標債務，降低融資成本；
- 將城投公司持有的土地、基礎設施資產證券化，盤活存量資金；
- 推動平臺公司承接市場化項目（如產業園區運營），提升經營性收入占比。
2. 廣州“做地模式”：土地開發市場化轉型
- 模式特點：
- 政府指定國企作為做地主體，自主籌資完成土地整理后交儲；
- 收儲補償款按市場評估價支付，避免財政兜底；
- 引入社會資本設立專項基金，支持土地開發與軌道交通建設。
- 成效：降低土地收儲對財政的直接依賴，2024年廣州土地出讓收入中市場化占比提升至65%。
3. 陜西“一縣一策”化債試點
- 策略：根據縣域經濟特點分類施策：
- 資源型縣市：通過礦權出讓收益償還債務（如榆林市）；
- 農業縣市：整合涉農資金與專項債，支持特色產業項目（如漢中市）；
- 高風險縣市：上級財政統籌轉移支付，設立償債備付基金。
三、挑戰與對策建議
1. 區域分化風險
- 中西部地區因綜合財力薄弱，債務率普遍高于東部。需通過中央財政轉移支付傾斜、區域協同化債基金等工具平衡風險。
2. 資產流動性不足
- 建議：推動國有資產交易平臺建設，完善土地、產業園等資產的評估與流轉機制，提升變現效率。
3. 政策協同性不足
- 需強化財政、貨幣與產業政策聯動。例如，專項債項目與政策性開發性金融工具（如PSL）協同，擴大有效投資。
結論
地方政府隱性債務化解需以“債務置換優化存量、平臺轉型控制增量、合規設計防范風險”為主線，結合區域特點創新模式。未來應進一步強化市場化機制與長效監管，通過典型案例的經驗推廣，實現“化債不阻發展”的良性循環。
